自衛權國際法原則與實踐走向

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美國國防部2010年4月公布《核態勢報告》,宣布美國將削減核武器、停止發展新核武、承諾不對遵守《不擴散核武器條約》的無核國家使用核武器,但并未承諾不首先使用核武器,從這里可看出美國一貫秉持的先發制人的策略不變。關于自衛權的國際法問題,是晚近以來國際社會非常關注的一個問題,其中涉及自衛權行使的最典型的實例,就是2003年美國對伊拉克發動的先發制人的軍事打擊。這場戰爭是新世紀美國首次明目張膽地繞開安理會,以莫須有的罪名(其所謂的“大規模殺傷性武器”無論是在戰前還是戰后都沒有找到)肆意侵略主權國家的事件,在國際上激起了強烈的反對。這場戰爭所引發的爭議的關鍵之處,就在于美國所實施的先發制人的軍事打擊是否符合國際法?如果不是,那么美國的這種行為是否打破并改變了原有關于自衛權的國際法?本文擬圍繞這一實例,就自衛權的國際法問題做一分析。

一、美國“先發制人”口號下的真實意圖

“9·11事件”之后,美國多次提出要以先發制人的方式實行自衛,其真實意圖遠非如此。《美國國家安全戰略》報告雖然聲稱,“為了保衛我們自己,必要時美國將采取先發制人行動”,但實際上該報告所主張的,乃是一種在無任何受到攻擊或即將受到攻擊的證據下對被視為潛在對手的國家采取先發制人行動的權利。也就是說,美國所想要做的,已經遠遠超出先發制人的預先性自衛的范疇。正如薩皮羅所指出的,雖然布什政府將其所采取的手段稱作“先發制人”,但是更準確地說,它是一種“預防性”的自衛,它不是針對特定的和迫在眉睫的威脅采取先發制人行動,其目的是為了防止一種更為一般性的威脅的形成。預防性自衛是一個難以捉摸的概念,它的標準模糊,更具有主觀的隨意性和潛在的危險性。斯莊蒙塞斯也評價說,布什政府所說的先發制人行動超出了預先性自衛的范疇,后者是回應迫近的攻擊的一種武力手段。其實,不管采用何種概念,美國的真實意圖都是昭然若揭的。

那就是,它決不僅僅主張預先的自衛權,而是主張單方面設定條件的、先下手為強的軍事打擊權。顯然,這種權利要求是絕對不符合、也不可能符合國際法的。以預防為借口任意使用武力,乃是與公平原則完全背道而馳的。而我們已經多次提到過,關于使用武力,已經存在系統的實在國際法規范。《聯合國憲章》禁止使用武力或威脅使用武力,自衛以及安理會的授權是合法的例外。這些規則是符合自然國際法的,而且已經成為普遍性的條約法與國際習慣法。專門為研究國際和平與安全面臨的挑戰及聯合國改革而成立的聯合國“威脅、挑戰和改革高級別小組”,也在其報告中指出,對付迫近威脅的先發制人行動是合法的,而單方面的預防性行動則是非法的。此次美國對伊拉克的“預防性”侵略行動,既違反了禁止使用武力的國際法一般原則,也沒有得到安理會的授權(當然也根本不可能得到授權),唯一可以拿來說事兒的就只剩下“自衛”了。其實,美國之所以心里想著“預防性行動”,口中卻只喊出“先發制人”、“預先性自衛”的口號,說明它自己也清楚,前一項主張無論如何得不到國際法的支持,只有后面的主張才有符合國際法的可能。

二、先發制人的合法性撇開其真實意圖不談,美國所主張的先發制人的自衛權是否符合國際法呢?如果是的話,那么美國在伊拉克的行動是否符合先發制人的條件呢?

1.先發制人并不符合現有的實在國際法。事實上,在《聯合國憲章》出現之前的很長一段時間里,先發制人的自衛都是符合國際法的。早在國際法剛剛產生不久的17世紀,著名國際法學者普芬道夫就指出,在有明確證據證實某人有意對我實施某種傷害的情況下,即便其尚未對此作出任何公開的嘗試,那些生活在自然狀態下的主體(而國家正是生活在這種狀態下的)也應當被立即允許采取先發制人的武力自衛措施;自衛并不要求國家首先遭受打擊或者只能躲避將要降臨的打擊,相反國家有權主張對正在計劃實施侵害的人采取先發制人的自衛行動。而19世紀早期著名的“加羅林宣言”表明,在迫在眉睫、壓倒一切、沒有其他選擇辦法和沒有時間來考慮的情形下,可以行使自衛權。從當時各國對上述規則的無異議、而僅就英國的行為是否符合有關條件進行辯論的情況來看,“加羅林宣言”可以說是一種對當時的國際習慣的正確闡述。然而,在《聯合國憲章》出現之后,舊有的國際法(包括條約法與習慣法)被徹底更改,“加羅林宣言”所闡述的規則成為過時的東西。

《聯合國憲章》第51條規定:“聯合國任何會員國受到武力攻擊時,在安理會采取必要辦法,以維持國際和平及安全以前,本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。”也就是說,行使自衛權應當僅僅是在“受到武力攻擊”的時候,在沒有受到攻擊之前就先發制人,是不符合《聯合國憲章》的規定的。由此,國際法院在“對尼加拉瓜的軍事和準軍事行動案”中,非常明確地說,“如果無軍事進攻,集體自衛是非法的。”亨金也指出,在二戰后的幾十年里,各國都明示或含蓄地采納了《聯合國憲章》嚴格限制武力使用的觀點。可見,依據現有的實在國際法,自衛權只有在出現實際的軍事進攻的時候才能行使,先發制人是不合法的。

2.從發展的眼光來看,先發制人可以作為特殊情況,構成關于自衛權的實在國際法的一部分。雖然先發制人不符合當前的關于自衛權的實在國際法,但應該看到,當前有關自衛的實在國際法也并非一成不變的。事實上,實在國際法處于不斷的發展過程中,它需要不斷地適應自然國際法,而自然國際法也是隨著國際社會規律作用條件的變化而不斷變化的。隨著國際關系的劇變,實在國際法也確實需要作出適當的發展。步入新舊世紀之交,現有的國際規則明顯地表現出對新國際關系的不適應,嚴酷的國際關系對存在缺陷的實在國際法制度造成了猛烈的沖擊。美國頻頻挑戰《聯合國憲章》的底線,從1986年轟炸利比亞,到1990年入侵巴拿馬,再到1993年導彈打擊伊拉克,直到2003年侵占伊拉克,已然從遮遮掩掩的“符合《聯合國憲章》”的“自衛”發展到明目張膽甩開聯合國的先發制人。顯然,美國能夠這樣做,根本上是出于國際局勢的改變:一方面,美國逐漸成為唯一的超級大國,單邊主義傾向日益明顯;另一方面,國際沖突呈現越發復雜化、緊迫化的趨勢:傳統的國家間矛盾難以避免,文明的沖突此起彼伏,國際恐怖主義更是無孔不入……舊有的國際規則確實不足以充分保護各國利益。

針對20世紀末的新形勢,詹寧斯和瓦茨指出,雖然預先性自衛行動通常是非法的,但并不是在一切情況下都是非法的,問題決定于事實情況,特別是威脅的嚴重性和先發制人的行動有真正必要而且是避免嚴重威脅的唯一方法。預先性自衛可能比其他情形更加需要符合必要和比例的條件。在現代敵對行動的條件下,一國總是要等待武力攻擊已經開始后才采取自衛行動,是不合理的。克斯肯尼埃米論證說,既然國際法律規則所要防止的是國家的毀滅,那自然不能指望一國去等待那種將給自己帶來毀滅的攻擊。王鐵崖先生也認為,原則上,自衛權行使的前提不包括武力威脅,除非武力威脅到了不采取武力不能消除的程度。由此,關于行使自衛權的實在國際法,在新的世紀,需要而且必須作出新的發展;而作出這種發展的標準,就是符合自然國際法。具體說來,先發制人是否可以發展為實在國際法,需要依據自然國際法來判斷。國家擁有自衛權,乃是強行法。國家在受到武力攻擊的時候可以實行自衛,乃是更為具體的實在國際法規則。后者與前者的不同,就在于加上了“受到武力攻擊”的條件,這樣的條件在《聯合國憲章》制定的時候,應該是各國充分協商后制定的合理規范,也是符合當時的國際社會環境的。然而,在今天看來,盡管國家在受到武力攻擊的時候可以實行自衛一般來說仍然是合理的規范,但是在特殊情況下就不再具有合理性。