派民主監督問題探討

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摘要：本文從國家治理視角中國家治理主體體系、職能體系、制度體系、能力體系等視點出發，研究派民主監督基本特性、實際作用、綜合能力培育、保障機制建設等熱點問題。派民主監督作為政治組織的非權力監督，具有政治性、組織性、協商性、言論性、體制內異體性、合作性、界別性等基本特性。在承認當前中國派民主監督作用發揮不甚理想的前提下，要理性、切實、全面、深入看待其實際作用。派民主監督需要膽、識、才、德、情。在綜合能力結構中，膽是前提，識是基礎，才是主體，德是支撐，情是動力。無膽，監督不出；無識，監督不中；無才，監督不力；無德，監督不硬；無情，監督不繼。派行使好監督權利，需要相應保障機制。保障機制包括但不限于主要指向監督客體的信息供給機制、后續壓力機制，以及主要指向監督主體的權益維護機制、能力強化機制。

關鍵詞：派民主監督；國家治理體系；基本特性；實際作用；綜合能力；保障機制

關于派民主監督，主要研究視野有政治學、法學、經濟學、社會學、心理學、歷史學、哲學等。其中被采用最多的研究視野是政治學。政治學研究的主要視角有政治制度、政治組織、公共選擇、國家治理等。國家治理的概念并不新鮮，但作為一種研究視角，在當前比較流行。國家治理的主要視點有國家治理主體體系、職能體系、理念體系、制度體系、能力體系等。關于派民主監督，主要研究方法有學理體系法、語義分析法、歷史追蹤法、社會調查法、中外比較法、類型比較法、量化評估法、態勢分析法等。它們各有優點，但也有局限。在派民主監督諸具體論題中，對其基本特性、實際作用、綜合能力培育、保障機制建設四個論題關注度高。基本特性主要著眼于主體，屬于派民主監督“是什么”的問題；實際作用主要著眼于主體與客體之間關系，屬于派民主監督“為什么”的問題；綜合能力主要著眼于主體，保障機制主要著眼于客體與主體之間關系，二者皆屬于派民主監督“怎么辦”的問題。本文選擇國家治理視角中國家治理主體體系、職能體系、制度體系、能力體系等視點，采用學理體系法、語義分析法、類型比較法等方法，探討上述四個熱點問題。

一、確當描述派民主監督的基本特性

派民主監督作為一種獨立監督類型，有其不同于其他監督類型的獨一無二特性集。單就其某個特性而言，其他監督類型亦有，但就其整個特性集而言，唯派民主監督獨具。那么，派民主監督特性集中究竟有哪些元素呢？基于國家治理職能體系劃分，從中國特色社會主義監督體系出發，可對派民主監督的基本特性進行分析。國家治理職能體系有多種劃分，最常見的劃分為決策、執行、監督三部分。監督子體系是國家治理職能體系的一個重要部分，而中國特色社會主義監督體系是當代中國國家治理職能體系的一個重要部分。監督有政治性監督與非政治性監督之分，組織性監督與個體性監督之分，攻訐性監督與協商性監督之分，規制性監督與言論性監督之分，體制內監督與體制外監督之分。體制內監督可進一步分為自體監督與異體監督、敵對性監督與合作性監督、界別性監督與跨界別性監督等。派民主監督作為政治組織的非權力監督，具有政治性（或公共性）、組織性（或集體性）、協商性（或溫和性）、言論性（或話語性）、體制內異體性（或體制內外部性）、合作性（或建設性）、界別性（或派系性）等基本特性。（一）政治性。政治性也可稱公共性或非私人性。在當代中國學術話語中，政治性往往被理解為意識形態性，但本文所指有所不同，它將回歸其詞源學語義。在古希臘語中，“政治”（πολιτεια）源自“城邦”（πολιs），其詞源學語義就是公共事務或公務治理，其拉丁語翻譯（respublica）符合其詞源學語義。派民主監督指向中共組織和其所領導行政司法機構工作人員的公務行為，而不是私人行為，更不是非公共權力機構工作人員的行為。政治性使派民主監督與一切私人性監督（窺探隱私行為、私家偵探行為等）區別開來。（二）組織性。組織性也可稱集體性或非個人性。派民主監督是組織對組織行為，而非個人行為。其組織性雙向展開，故還可稱組織間性或集體間性。雖是組織行為，但派民主監督須由某一或某些派成員個人執行，落實到執政黨組織和其所領導行政司法機構某一或某些公務人員個人身上。因此，它實際上不僅受組織-組織間關系影響，而且受個人-組織間關系和個人-個人間關系影響。派民主監督受社會關系影響愈多，其阻力愈大。組織性使派民主監督與公民個人監督區別開來。（三）協商性。協商性也可稱溫和性或非命令性、非攻訐性。派民主監督主要采用協商方式進行，比較溫和，不下命令，不強迫接受，不以揭短曝丑為能事，不會流于謾罵攻訐，一般不會針鋒相對、措辭激烈、充滿硝煙氣和火藥味。協商性使派民主監督與當代中國各種強制性監督（中共黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督）區別開來，也與西方國家反對黨（在野黨）的監督存在本質區別。（四）言論性。言論性也可稱話語性或非規制性。派民主監督的基本形式是提意見、作批評，不訴諸紀律和法律采取規制行動。民主監督是派所享有的一種權利（right），而非一種權力（power），這種權利屬于話語權而非執行權。言論性使派民主監督與當代中國各種權力性監督區別開來。（五）體制內異體性。體制內異體性也可稱體制內外部性或非自體性。中共與派榮辱與共，同屬一個政治命運共同體。派民主監督是體制內監督，但不同于中共黨內監督和受中共領導之行政監督和司法監督這些自體監督。它屬于異體監督，具有某種外部性，即體制內外部性。體制內異體性使派民主監督既與體制外監督（部分輿論監督、部分群眾監督）區別開來，又與體制內自體或準自體監督（中共黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督）區別開來。（六）合作性。合作性也可稱建設性或非敵對性，此特性由體制內異體性延伸而來。派民主監督的直接目的在于幫助執政黨組織和其所領導行政司法機構工作。它出自真誠合作意圖，不帶敵意，具有建設性。合作性使派民主監督與西方國家反對黨（在野黨）的監督區別開來。（七）界別性。界別性也可稱合作性或非散漫性、非雜合性。派恪守立黨為公、參政為民宗旨，作為由某一或某些社會界別成員所組成的政黨組織，它們必將反映所聯系群眾的利益。因此，派在民主監督中難免帶有對所聯系群眾利益的考量，顯示出一定界別性，但這種利益不同于為某一特殊目的雜然集合民眾的臨時訴求。界別性使派民主監督與政協民主監督區別開來。與派民主監督在特性上最近似的政協民主監督一般具有跨界別性。政協民主監督往往由兩個（含）以上界別實施，這些界別可能是派界別，也可能是社會團體等其他界別。

二、正確評價派民主監督的實際作用

對當前中國派民主監督的實際作用，國內外、體制內外、統戰系統內外、派內外評價不太一致。部分人認為，派民主監督現狀可用“六多六少”來描述：就派履職而言，議政多、監政少；就監政而言，言說多、行動少；就監督行動而言，個人多、集體少；就集體監督而言，建議多、批評少；就批評性監督而言，對下多、對上少；就對上監督而言，監督多、實效少。評價派民主監督的實際作用，是一個具有極高關注度、不可回避的問題。首先，要從當代中國國家治理主體體系來看派民主監督的可能作用。當代中國國家治理主體主要有：中共（執政黨）、人大、政府、政協、軍隊、法院、檢察院、派、半官方社會組織（慣稱人民團體）、非官方社會組織（慣稱民間組織）、基層群眾自治組織等。領導機構、立法機構、執法/行政機構、司法機構、保衛機構構成國家治理主體第一方陣，處于前列；咨議機構、參謀機構構成國家治理主體第二方陣，處于中列；其他社會組織構成國家治理主體第三方陣，處于后列。派作為政黨組織屬于國家治理主體第二方陣，處于中間偏后位置，在國家治理方面（包括監督）的影響相對有限。其次，要從當代中國國家治理職能體系來看派民主監督的可能作用。在一般觀念中，決策比執行重要，而執行又比監督重要。若著眼于國民利益，決策和執行固然非常重要，但監督亦同等重要。若無有效監督，決策權和執行權極有可能違背其本意初衷，甚至公器私用或恣意妄為。英國政治思想家阿克頓勛爵曾斷言：一切權力皆傾向腐敗，絕對權力絕對腐敗。權力存在腐敗的可能性，就需要監督。當前中國特色社會主義監督體系由中共黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、政協民主監督、派民主監督、輿論監督、公民個人監督等組成。政治權力機構所作監督（中共黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督）組成中國特色社會主義監督體系第一板塊，處于上層；政治非權力機構所作監督（政協民主監督、派民主監督）構成中國特色社會主義監督體系第二板塊，處于中層；非政治非權力機構和個人所作監督（輿論監督、公民個人監督等）構成中國特色社會主義監督體系第三板塊，處于下層。此處上、中、下三層之分，所據乃離權力中心遠近，而非實際作用大小。派民主監督屬于中國特色社會主義監督體系第二板塊，處于中間位置。在現實實踐中，派民主監督實際作用尚小于其他類別的集體監督。在承認當前中國派民主監督作用發揮不甚理想的前提下，要理性、切實、全面、深入看待其實際作用。（一）理性理性，要求慎重思考，合理懷疑，不感情用事，不從狹隘經驗和個人印象出發。一切參政活動（包括民主監督）都是在表達意見。從意見到實效一般要經歷五個階段。這五個階段可用五條命題來描述：（1）意見人人可有，但證成意見并非人人都能；（2）唯有得到證成的意見才能令人理性信服；（3）唯有為足夠多個體理性信服的意見才能成為共識；（4）一般情況下唯有共識才能被審慎決策吸納；（5）決策結果（法律法規政策）唯有得到執行才能產生實效。各階段都圓滿成功是低概率事件，而整個過程成功更是低概率事件。適當擴大參政文案（包括議案、提案、建議書、調研報告、社情民意信息稿等）數量規模，以提升參政成功率，其深層現實緣由就在于此。（二）切實切實，要求立足當前中國政治現實，把握當前中國特殊國情，不要攀比實行“三權分立”、多黨競爭制度的國家和地區，不要心存不切實際的期望。（三）全面全面，要求不僅看到派民主監督在廉政建設方面的作用，更要看到其在推進決策民主化、科學化和執行公平化、效率化方面的作用，不能作狹隘和片面理解。（四）深入深入，要求具體細致了解派在廣義參政過程中在民主監督方面所做大量隱性工作（一般不向社會公眾公布）、融入式工作（融入參議政事之中），既不要僅僅關注那些見諸報端的民主監督工作，也不要僅僅關注民主監督專門工作。不少派民主監督活動著眼于法律法規政策實施情況——如環境污染破壞現象監督、食品藥品安全問題監督、惠農惠學資金使用情況監督等，具有宏觀性、全局性、長期性，其效果并非立竿見影，且往往難以量化，其受益者并非特定個人，而是不確定公眾。因此，一般民眾對其作用感受不直接不強烈，有時甚至無感，這完全正常。

三、高度重視派民主監督綜合能力培育

民主監督是派三大基本職能中民眾最期待發揮的職能，是派自身和中共皆迫切希望加強的職能。在派三大基本職能中，民主監督受力最少、常規化程度最低、成效最不顯著。派民主監督實效不佳，固然有種種客觀原因，但與派自身監督能力較弱也有關系。從國家治理能力體系來看，派民主監督綜合能力培育具有高度重要性。對國家治理能力體系包含哪些要素，學界并無定論。但是，國家治理能力體系中不能沒有監督能力。監督缺席的國家治理必定陷入混亂和腐敗。執政黨要提升監督能力，包括派在內的其他國家治理主體亦需提升監督能力。監督能力對于派來說至關緊要。民主監督是派存在必要性的第一理由和首要根據。新中國成立后，八個派保留下來，主要就是出于黨際監督考慮。為派存在和發揮作用計，為提升派參與國家治理能力計，為健全中國特色社會主義監督體系計，為推進當前和未來中國廉政建設計，確有必要高度重視派民主監督能力培育。能力有廣義與狹義之分，此處取其廣義，故稱綜合能力。對派民主監督綜合能力構成，可有不同解析。本文提出“膽識才德情說”。派民主監督需要“膽”，需要“識”，更需要“才”和“德”，此外還需要“情”。（一）膽膽，即勇氣。派成員要敢于開展民主監督。監督勇氣內在地看源于為國為民公心和為執政黨好立場，源于自身才識不凡和品行出眾；外在地看源于法律、法規、政策賦權，源于被監督者接受監督的雅量和誠意。正所謂：“容納肚量決定監督膽量。”（二）識識，即學識。派成員從事民主監督，至少要具備三個方面的學識：相關政策、法律、法規、規章方面學識；相關世情、國情、區情方面學識；相關學科特別是哲學、經濟學、政治學、法律學等人文社會學科方面學識。監督所需學識主要來自自主學習，部分來自對方或第三方信息供給。（三）才才，即才能。派成員要善于開展民主監督，而這需要較強監督才能。監督才能包括選題能力、調研能力、寫作能力、交流能力、現場辯論能力、理性批判能力。提升監督才能主要靠個人修煉，機構培訓可起輔助作用。（四）德德，即品德。派成員自身要有強烈責任感、敏銳正義感、為國為民公心、自覺遵紀守法意識。有道是：“己身不正，焉能正人？”一個人若自身不正，就沒有底氣、沒有信心監督他人，也沒有本錢、沒有資格監督他人。監督品德歸根結底只能靠自身修養。（五）情情，即激情。派成員要充滿激情地從事民主監督活動。激情體現為積極主動、傾力投入、堅持不懈（甚或不屈不撓）。監督激情需以監督者個人堅定意志做內源，更需以健全的保護機制和相應的監督成效作外源。在派民主監督綜合能力結構中，膽是前提，識是基礎，才是主體，德是支撐，情是動力。無膽，監督不出；無識，監督不中；無才，監督不力；無德，監督不硬；無情，監督不繼。派民主監督對膽、識、才、德、情五方面要求較高，不是任何人都適合從事民主監督工作。因此，派要慎選民主監督人員。選人不當，會導致民主監督工作失敗，可探索民主監督工作專人化（專職化目前尚不具備條件），可參照政協委員給予專門或主要從事民主監督工作者以政治待遇和工作便利。民主監督綜合能力出眾的派成員，應能把握好監督“六度”：把握好廣度，就特定事項而言，該監督盡監督，不留盲區死角；把握好高度，從宏觀大處著眼，不局限于細枝末節；把握好深度，深入調研，充分掌握相關情況，不流于表淺浮泛；把握好角度，選擇獨特角度切入，見人所未見，思人所未思，言人所未言；把握好力度，不監督則已，一監督就要切中肯綮，直指要害；把握好適度，監督有力又有節、合理又合情。

四、大力加強派民主監督保障機制建設

加強保障機制建設，是搞好派民主監督和提升實效的關鍵。從國家治理制度體系看，加強派民主監督保障機制建設極為必要。國家治理要有強健有力的治理主體，還要有合理有效的治理制度。當代中國國家治理制度體系中有四項基本政治制度，多黨合作制度是其中之一。好制度需要好機制來落實。多黨合作制度賦予派監督中共（執政黨）的權利。派行使好監督權，需要相應保障機制。派民主監督保障機制包括但不限于知情、溝通、反饋、督辦、考核、公示、激勵、保護（含免責）、培訓、管理等方面機制。它們大致可分為主要指向監督客體的信息供給機制、后續壓力機制和主要指向監督主體的權益維護機制、能力強化機制。（一）信息供給機制。要健全民主監督知情機制，黨委和行政司法機構在做好一般黨務、政務、法務公開的前提下，應為從事民主監督活動的人員提供特定所需信息。要健全民主監督溝通機制，主客雙方在民主監督適宜環節遵循平等協商原則交換意見。要健全民主監督反饋機制，監督客體應及時向監督主體反饋民主監督意見采納實施情況以及不采納、不實施理由。（二）后續壓力機制。要建立民主監督督辦機制，黨委和政府督察機構應協助派組織督辦民主監督建議案。要建立民主監督考核機制，主體履行民主監督職能情況和客體接受民主監督情況以及整改情況應納入年度工作考核范圍。要建立民主監督公示機制，部分民主監督活動的過程和結果以適當方式向公眾公開，化派民主監督為全社會監督。（三）權益維護機制。要建立民主監督激勵機制，民主監督工作突出或成效顯著者應獲得精神鼓勵或物質獎勵。要建立民主監督保護機制，民主監督人員正當權利，如生命、人身等方面安全和人身、言論等方面自由，應得到切實保障，特別是要建立言論免責機制，防止從事民主監督的人員因言得咎。（四）能力強化機制。要建立民主監督培訓機制，派組織應面向民主監督人員或擬從事民主監督人員開展專題培訓，提升其民主監督綜合能力。要建立民主監督管理機制，市級（含）以上派組織設立民主監督管理機構（先虛體后實體），加強民主監督工作管理，為民主監督人員提供專門化服務，從而整合力量，提升水平，擴大影響，增強實效。（五）監督保障機制。派民主監督保障機制與監督能力之間具有大體對應關系，加強上述各種保障機制建設有助于提升相應監督能力。建立和健全激勵、保護機制，有利于激發和鼓足民主監督人員的勇氣。健全知情、交流、反饋機制，有利于在一定程度上彌補民主監督人員某些學識（特別是相關政情認知）的不足。建立和健全培訓、管理機制，有助于提升民主監督人員相關才能。建立和健全督辦、考核、公示、激勵機制，有利于喚起和強化民主監督人員的激情。

作者:楊君武 單位:湖南師范大學