赴廣州、天津開發區考察報告

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2003年10月21日至24日，藍捷主任率副主任黃斌、黨政辦副主任賴華江赴廣州、天津開發區學習考察。天津開發區是經國家商務部組織對國家級主要開發區進行綜合評價連續七年位居榜首，而成為中國開發區的代表，廣州開發區則位居第二、三名。因考察組日程安排非常緊張，考察信息量有限，我區與國家級頂尖開發區也無法參照對比。但取法其上，得乎其中；取法其中，得乎其下。站在巨人的肩膀上，學習借鑒，可增強危機感，少走彎路，并樹立開發區發展信心。

一、由小而大的奇跡

1、經濟高速發展

天津開發區1984年創建時，劃了一塊鹽堿灘，產值僅為塘沽鹽廠500萬元。至1994年產值已達149億元，增長了2760倍，年平均增長率為85%，真正成為天津市經濟新增長點。2002年產值達1000億，占天津市總產值40%，每平方公里創造80億元產值，差不多是再造一個天津。2003年，天津開發區在累計開發土地37平方公里（其中工業區28平方公里、生活區9平方公里）面積上，實現工業企業銷售收入1249.47億元，GDP445.23億元，財政收入93.06億元，地方財政收入36.57億元，全區人均GDP2.3萬美元，達到中等發達國家水平。在經濟總量達到相當規模后，仍保持較快發展速度，廣州開發區1998－2002年GDP年均增長27.69%，高出母城廣州市13個百分點。廣州開發區計劃到2007年，工業產值達1700億元，GDP600億元，人均GDP4萬美元，率先基本實現現代化。

表1：主要經濟指標(億元)

指標

開發區國內生產總值工業總產值財政收入

9099年02年90年99年02年93年99年02年

天津2.5208.45380.097.81608.551031.244.3632.6680.32

廣州140.94242266.665484.3432.8967

開發區與一般的城市工業發展道路完全不同，它不是依靠自身積累逐步發展，而是形成注入式高速發展態勢，迅速成為母城經濟增長極，開發區特有的注入式高速發展，主要特點是：一、土地開發及工業運行的支持系統（如水、電、氣、通訊等基礎設施配套）等需要集中注入，二、通過招商引資引入外力形成工業投資注入，三、從長遠看，可形成良性循環的投入－－產出投資注入，形成超常規工業發展后勁。

2、規劃面積擴大

隨著開發區項目的增多，經濟的高速發展，初創時劃定的一小塊面積已無法滿足開發區的需要。天津、廣州開發區規劃面積都不同形式進行擴充了。

表2：天津開發區區域演變面積：平方公里

武清縣逸仙工業園：10

初始面積：33＋西青區微電子工業區：10＋西區：48現有規劃面積：136

漢沽區化學工業區：30

84年2000年2002年

表3：廣州開發區區域演變面積：平方公里

廣州高新區

初始面積＋二期＋三期（永和鎮）＋廣州保稅區現有規劃面積：213

6.6737.57廣州出口加工區

84年93年93年2002年

三期即將永和鎮劃入，三區劃入四區合并時，為將四區聯為一體，將相連處的鎮、村成建制劃入，鎮劃入后即改為街道辦事處。

另據了解，青島開發區與所在地黃島區合并，面積由原批準的80平方公里變為220平方公里，北京開發區由初始的23.5平方公里擴大為50平方公里，南昌經濟技術開發區由初始的18平方公里擴大為現在的88.6平方公里，全國各地經國家、省正式批準的開發區，都在進行擴大“區土”運動，目的是擴大吸引資源和支配資源的空間，擴大區域經濟活躍和產業結構調整能力。開發區有一個適度規模的規劃面積，有利于形成吸引資源和支配資源的空間，增強區域經濟活躍和產業結構調整的機會。全國開發區“擴土”運動的另一重要因素，是從可持續發展戰略角度，經濟系統脫離社會系統和人文系統的支持和相輔相成，是非均衡發展，是難以持久的。珠江三角洲城鄉一體化已經沒有工業園、農村、城市的界限，開發區無一例外地走城市新區道路，不但有助于總體發展環境的完善，整合資源支配空間，而且能立稈見影地分擔企業的外溢成本，但過早地走城市化道路最直接的顧慮是承擔巨大的社會成本。

黃金開發區是在兩個省級開發區合并，并將相連的行政村、鎮劃入而成的，是國內開發區走過的一般成功之路，只是我區經濟總量未達到相應的發展水平。將城市郊區劃片整合設立新的規模意義上經濟開發區，有利于贛州整體規劃前瞻性一步到位，在開發區這一微縮的社會和經濟試驗實體，迅速形成工業產業聚集，并以工業化為贛州城市化的發動機，促進大贛州工業化、城市化協調發展。

開發區作為一個城市開放及現代化的標志，全國各地經濟技術開發區幾乎都是直接冠用所在地城市名。黃金開發區作為贛州的經濟功能區，建議改名為“贛州經濟技術開發區”，即展示開發區是建設新贛州的重要組成部分，也避免“黃金開發區”與金屬“黃金”有關而產生歧義。

二、有明確的功能定位和發展目標

經濟開發區是中國對外開放的組成部分，在開放城市劃定一塊較小的區域，集中力量建設完善的基礎設施，創建符合國際標準的投資環境，通過吸收利用外資，形成以高新技術為主的現代化工業結構，成為所在城市及周圍地區發展對外經濟貿易的重要區域。作為第一批批準的14個沿海城市的經濟開發區，是當時我國繼5個經濟特區之后對外開放的第二層次。發展到今天，我國已融入全球經濟一體化、全面對外開放，全國國家級開發區已有104個（經濟開發區51個，高新區53個），省級開發區有1000多個，省以下各類開發區、工業園區2586個。2003年7月以來，國家開展土地市場秩序治理整頓，撤并整合了2046個各類開發區、工業園區。任何一個開發區如沒有自己的功能定位，形不成自己的特色，不能成為當地經濟新增長點，就不能成為經濟開發區，就會被清理掉。天津開發區的目標是建設成為現代化、國際化港口大都市的標志區。廣州開發區的目標是成為華南大中心城市和現代化區域中心城市的制造業產業帶，科技創新和高新技術產業發展的主要基地，最適宜投資創業和生活居住的綠色生態新城。我區的功能定位、開發重點、主導產業規劃、負債評價等重大問題，也應策應“對接長珠閩、建設新贛州”戰略，而盡快制定科學的發展依據。

三、管理體制

1、高管制授權安排。天津市、廣州市人大都頒布了《經濟技術開發管理條例》，在法律上確定了開發區管理機構的地位和省級經濟管理權限。當時，天津市人大在頒布開發區條例的同時，對開發區啟步之后將面臨的重大問題－－土地有償出讓和轉讓、外商投資企業注冊登記，勞動用工三個關鍵方面同時立法，這四個地方性法規，被稱為開發區立區的“四個支柱”，并以此為根據，逐漸制定出40多個區域制度、規定，形成了一個完備的開發區法規體系。天津、廣州開發區在產業投資量審批，城市規劃、土地管制、環境管制、工商管制等方面，都具有省一級的權力。在中國開發區協會我們了解到，省一級開發區都相應享有地市一級的經濟管理權限。

2、高度精簡機構，高級別干部配制。都設黨的工作委員會、開發區管理委員會、開發區投資開發總公司，為正廳級設置。實行高級別干部配制。廣州開發區是黨委、政府、企業三位一體制，內設12個部門，每個部門都是多個機構一套人馬，并增掛牌子，為黨政合一設置，主要職能部門為辦公室、組織部、教育局（衛生局）、監察（審計局）、政研室、經濟發展局、規劃建設管理局、計劃與科技局、財政局、綜治辦等，行政編制（四區合一后）為219名。中層干部（內設機構正職為廣州市副局級）由開發區任免、報市備案。

機關實行公務員和政府雇員兩種身份，雇員實行聘用制，待遇實行包干制。在機關實行未位調整制，將年終綜合測評各部門排在最后一位的，調整到公司或其他事業單位工作。

廣州開發區在全國開發區管委會中率先執行ISO9001國際管理標準，執行行政過錯追究制，防止“低效”和“不良”的行政行為發生。建立合理的程序流和信息流，提高機關的運作效率，建立文件化、規范化的管理框架，實現合理、簡便、科學、高效的運作管理，以財政收入比，2002年廣州開發區財政收入67億元，即用4倍于我區的人員，創造了167倍于我區的財政收入。

廣州開發區堅持“招商引資是重中之重”、“項目就是生命線”，對企業采取“貼身”服務，即對重點入區企業指定一名中層干部脫崗專門進行全程跟蹤服務。實行限期辦結，一站式服務，紀律懲戒，工作作風投訴等制度。制定了較完善的法規規章體系，保證了開發區為投資者創建一流服務環境。

天津開發區黨工委、管委、總公司系統分設、職責明確，并實行聯席會議制。黨工委系統設有辦公室、組織部、紀工委監察室等8個部門，管委系統設管委辦公室、發展計劃局、建設發展局、經濟發展局、財政局、勞動人事局、科技發展局、環境保護局等部門，行政編制328名。

天津開發區提出“仿真”服務理念，即以國際上最佳投資環境為參照物，模仿創造“一切為了企業、一切為了投資者，用最好的服務、最好的環境、讓投資者獲得最大的回報”的企業發展平臺。

南開大學在天津開發區創辦了“泰達學院”，培養高層研發人員，區內還創辦了一所應用技術學院，為外企培訓輸送低層管理人員和操作工。

3、超級財政稅收安排。一是中央財政將一定年限開發區新增稅收全部返還所在城市，用于開發區建設和發展。二是對外商生產型企業所得稅實行優惠。天津開發區利用第一條優惠前15年得以籌措40億元資金進行基礎設施建設。

4、體制運作創新和高自由度。開發區可在高授權之內調配人員、財力、土地、制定相關法規和區域政策，內部機構設置、領導分工等方面也與一般行政區域不同，而保持高度創新和靈活性。

四、開發模式

開發區初期啟動大都是靠銀行貸款進行載體開發，取得土地出讓收入，再將收入投入開發，并結合稅收進一步投入開發，形成滾動發展。天津開發區以總公司為主體在1985年到1988年，借國家貸款3.7億元，初步完成3平方公里起步工業區和1.2平方公里生活區建設，實現了開發區起步，形成“借貸開發”模式。1989年到1992年，總公司將土地費和財政收入兩部分資金共6.3億元捆綁使用，用于區內土地開發和基礎設施建設，開發土地4.4平方公里，進入第二步“捆綁模式”，從而“滾動”起來了。從1984年到1999年15年間，總公司累計完成投入40億元，開發土地24平方公里。天津開發區1990年提出了“1•2•3”模式的開發投入－－產出比例關系，即投入1元人民幣的基礎設施投資，引進2美元的投資，產出3美元的產值，每平方公里綜合成本約為2億元人民幣，那么就決定了吸引外資的標準是每平方公里不低于4億美元（每平方米投資毛密度400美元以上），企業達產后，每平方公里年產值不低于6億美元（50億人民幣）。這成為天津開發區規定外商投資企業使用土地的最低要求，也是引進項目質量的參照標準。

五、市場機制招商引資

天津、廣州開發區行政管理機構中均沒有專門招商機構，廣州開發區主要是依托各直屬總公司為招商服務機構，充當了政府招商主力軍，開發區按招商成果（以注冊資本為標準）以適當比例給予項目扶持資金。即解決了占用有限的開發區行政人員招商，影響管理、服務職能履行的問題，同時又解決了國企各公司出路。完全按市場規律招商，極大地釋放了招商積極性，提高了招商效果。2002年，廣州開發區提出項目引進和企業籌建“1•2•3”工作目標，即年均1個工作日引進一家企業，2個工作日有一家企業開工建設，3個工作日有一家企業投試產。廣州開發區對招商項目技術檔次和資金密度有一個門檻。即原則上新建項目的技術進步對經濟增長的貢獻率不低于35%，項目投資密度在西區：>350美元/m2,東區：>250美元/m2，永和經濟區：>150美元/m2。

天津開發區按照項目工作一體化的思路，建立集多項職能于一身的工商行政機構。形成了集政府審批、執法認可、管理服務多種職能為一身的一站式服務的開發區工商局。為了構筑開發區招商引資競爭優勢，在傳統的“三通一平”硬環境基礎上，提出了涵蓋科學化、系統化、人性化服務、管理軟環境建設要求的“新九通一平”概念，即信息通、注冊通、配套通、物流通、融資通、人才通、市場通、人脈通、服務通。“一平”是建立綜合社區平臺。

表4：累計利用外資、引進項目情況（截止2003年6月）

項目

開發區實際利用外資

（億美元）引進工業企業（個）引進全球500強企業投資項目數量（個）

天津開發區204365181

廣州開發區97.6550378

六、形成主導產業

天津開發區2002年全區電子通訊、機械制造、醫藥化工、食品飲料等四大行業共完成工業產值942.85億元，占全區工業總產值的91.4%，主要又是以摩托羅拉、三星、本田、頂新等一批大型企業為支柱。

廣州開發區則是以化學原科及化學制品制造業，電子及通訊設備制造業，電氣機械及器材制造業，食品制造業、金屬制品業、交通運輸設備制造業六大產業為主導，2002年完成工業產值426.61億元，占全區工業總產值的78.85%。

開發區以主導企業為龍頭，形成產業鏈招商，以商招商，是迅速形成產業集聚，工業高速發展的成功之路。

七、工資制度及分配方式

開發區都注重探索建立與開發區經濟快速發展相適應的工資激勵機制。積極倡導開發區“開拓、求實、廉潔、效率、文明”敬業精神，并以利益杠桿推動創業精神，工資體制大體為：工資部分＋獎金部分＋福利部分。

1、工資部分。

基本工資都執行1993年以來國家規定的公務員職級工資制。工資部分中其余部分為各類開發區補貼。如天津開發區設立了住勤補助、開發區津貼、教育津貼等。教育津貼每人每月150元，不再報銷學歷進修費用，對取得碩士、博士學位的再給予一次性補償，即解決了將教育經費集中到幾個人身上引起不公平及無效教育問題，又減少了有關部門核算報銷教育費用的工作量。

2、獎金部分。采取目標責任考核形式，既對個人的崗位責任進行考核，又對開發區的各項經濟指標進行考核，即與開發區的快速發展相適應，又體現了以人為本，充分調動員工的積極性，促進各項任務的完成，使職工收入持續穩定增長。

3、福利部分。在一些重大節日發放一次性補貼作為職工福利，還為職工辦理住房公積金、勞保等。

對各種福利、費用實行貨幣化成為發展的必然趨勢，隨著我國市場化進程的加快，國家對各種福利政策實行了改革，天津開發區已對住房、著裝費、通訊費、取暖費、勞保費實行了貨幣化，并正探索交通費、辦公費貨幣化方式。

4、區財政為全體員工上繳社會保險，天津開發區每年還拿出基本工資總額的10%用于建立補充養老保險。

5、廣州開發區對直屬國企的經營者采用了年薪制。