縣檢察委員會改革調研報告

導語：縣檢察委員會改革調研報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構，對于提高辦案質量和議事水平，強化法律監督，維護公平正義具有非常重要的作用。1999年以來，最高人民檢察院將檢察委員會工作改革列為六項檢察改革措施之一。經過十年的改革，檢察委員會的工作在實踐中仍有不如意的地方，檢察委員會的職能發揮不夠全面，體現法律精神和刑事政策的決策能力不強，工作效率不高；在組織形式上行政色彩濃厚，決策議事程序上不夠規范合理，影響了檢察委員會的權威和作用的發揮。如何加快檢察改革步伐，深化檢察委員會工作改革，完善檢察委員會制度，提高檢察委員會的議事能力和工作效率，堅持科學、民主決策，保證依法正確行使檢察權，充分發揮檢察委員會作用，仍是需要探索的問題。筆者結合實踐，就檢察委員會改革談些粗淺看法。

一、檢委會運作存在的問題和改革的方向

1980年施行的《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《條例》），對規范檢察委員會工作發揮了重要作用。但是，隨著我國法治進程的不斷加快、檢察事業的不斷發展和檢察改革的不斷深化，《條例》僅有8個條文已經不能適應工作和形勢發展的要求，一些規定過于原則而導致實踐中理解不一致、執行不統一；一些開展檢察委員會工作必需的制度和機制缺失，在機構設置、成員結構、議事范圍、議事程序等方面不明確、不規范，工作難以規范化、制度化。這突出反映了檢察委員會目前在體制上存在缺陷，運作上存在不足，需要進行改革、完善，使檢委會議事決策高質、高效、民主、科學。

當前，在我國檢察實踐中，對檢委會的改革主要有三種觀點。第一種是“取消說”。理由是西方發達國家的司法體系中沒有檢委會制度，我國的檢委會制度在檢察實踐中存在諸多弊端，影響了司法獨立和公正執法。隨著改革進程的深化和我國司法體制與世界司法體制的接軌，檢委會制度應當取消。第二種是“獨立說”，理由是檢委會制度出現的諸多弊端，其根本原因在于外界的干擾，而這種干擾檢察機關無法抗拒的根本所在，是“人、財、物”的管理權受制于地方政府的支配，所以作為檢察機關重大事項決策機構的檢委會能否敢于公正執法，關鍵在于檢察機關能否“獨立”。第三種是“完善說”，理由是檢委會作為“人民檢察院組織法”規定的制度，只有遵循的義務，沒有取消的權力，該制度在運行中的不足無須“大刀闊斧”，只要個別改善即可。應該說，三種改革之說各有合理內核，但脫離我國的國情實際和缺少馬克思主義辯證發展的思維觀。為此，筆者認為：隨著市場經濟的發展，檢察官素質的提高和國家政治體制與司法體制的改革，檢委會制度及其功能將會發生變化，或有被新的機制整合的可能。但在我國現有的條件下，檢委會改革的方向不是“制度的廢棄”，也不是“個體制度”的獨立，而應是在我國現行政治體制下，對原有制度的完善和創新，這種完善應立足于使檢委會的功能得到符合時事的轉變，這種創新應立足于發展的和可能變化的新情況，在創上敢“廢”，在新上敢立，直以至達到改革之目的。

二、對檢委會工作改革的幾點建議

（一）加強組織建設，改善委員結構

《人民檢察院組織法》和1980年的《條例》均未規定檢察委員會的組成和委員員額標準。近年來，檢察機關領導職數有所增加，黨中央關于進一步加強“兩院”工作的決定又提出各級人民檢察院可以設置檢察委員會專職委員2名左右。但在實踐中，多數檢察院的檢委會委員一般都由正副檢察長，有關業務部門負責人組成，檢委會存在著行政化、待遇化和固定化的傾向。這些委員一般只對自己從事的本職業務相對精通，對其他業務部門的檢察業務不太熟悉，卻又要對各個業務領域的重大疑難案件進行討論和作出決定。這樣的格局存在弊端，至少有三個方面的不利之處：1、難以充分保證案件質量。檢委會成員不可能對案件進行具體的偵查和調查研究，只能在短時間內聽承辦人匯報而了解案情。加之檢委會成員絕大多數不是這方面專家，從而難以保證案件的辦案質量。2、容易滋生官僚主義、功利主義作風。檢委會的組成人員中，行政領導工作繁忙，事務繁雜，再加上檢委會的工作重擔，則可能影響到全院的綜合管理工作；同時，進入檢委會成為一種身份的象征，從而容易滋生官僚主義、功利主義作風。3、不利于調動辦案人員的積極性充分發揮其主觀能動性。實行主訴檢察官辦案責任制以來，普遍存在主訴檢察官對案件因為懼怕辦錯案被追責而將大量案件提交檢委會討論的情況，辦案人員沒有真正負責，全部發揮自己的能力，易使主訴檢察官滋生依賴性，消極辦案、隨意辦案等情況也就不可避免。

鑒于目前存在的這種現狀，建議應該增加專職委員員額，適當減少職務委員。在專職委員的選任上，突出專業標準，打破論資排輩，摒棄與行政級別掛鉤的做法，做到唯才是舉，唯才是用，選賢任能。注重從不擔任領導職務、具有良好政治素質、法律政策水平高、業務熟悉、經驗豐富、議事能力強的資深檢察官、優秀檢察官和主訴、主辦檢察官中選任委員，改變檢委會委員“行政化”色彩較濃的格局；建立委員資格準入制，引進競爭機制，采取考試選拔、考核淘汰等措施，疏通進出口，打破檢委會委員“終身制”，解決以往檢委會組成年齡老化以及長期超編的問題，進一步優化人員結構，提高整體素質，為檢委會注入新的活力。還可探索試行在檢察院中設置檢委會編外委員、列席委員制度。從特約檢察員或人民監督員中遴選編外委員。選任那些有扎實理論基礎、獲得檢察官資格的年輕業務骨干擔任檢委會列席委員。由匯報的主訴或主辦檢察官作為列席委員，通過列席檢委會議事活動，為檢委會提供咨詢、建議，對討論的事項或案件發表意見；使他們在聽取匯報討論案件時享有參與表決的權利。這樣，使檢委會成員結構更加合理，議事更加民主、科學，切實發揮檢委會集體決策的功能，防止委員人數過少而損害民主集中制原則。

（二）充分發揚民主，規范議事程序

各級人民檢察院設置檢察委員會，以合議制的形式對檢察工作中的重大問題作出決策，并決定重大案件的處理，是民主集中制在檢察機關的組織與活動中的主要實現方式。1979年通過的《人民檢察院組織法》對檢委會制度作了重大修改，確立了檢察委員會合議制與檢察長負責制相結合的檢察機關領導體制。1980年高檢院頒布了《檢察委員會組織條例》，之后相繼出臺了《檢察委員會議議事規則》等，為各級檢察院制定議事規則奠定了基礎，但內容重復，程序重疊，政出多門，規定不一，議事程序和決策機制缺乏規范性和科學性。檢委會的決策機制實行少數服從多數，然而實踐中往往是檢察長說了算。這樣的決策機制難以發揮集體決策的優越性，無法調動檢委會一般成員的積極性和主動性；一旦出了問題又找不到人負責，集體負責制成了無人負責。

總的來講，民主集中制是檢察委員會制度的靈魂，構建、實施檢委會制度要充分貫徹這一原則，改革、完善檢察委員會制度的首要目標也應當是為了更好地堅持這一原則。檢委會實行民主集中制，能夠有力地保證檢察工作中充分發揚民主，集思廣益，在重大問題決策和重大案件處理上作出正確的決定；同時也通過加強集體監督，有效地防止處理案件中的不正之風和違法行為，確保法律的正確執行。為此，建議檢委會必須有全體組成人員過半數出席才能開會，必須有全體組成人員過半數同意才能作出決定。如果有過半數的組成人員出席會議但同意的委員人數未過全體組成人員的半數的，也不能作出決定。如果委員意見分歧較大的，不應急于作結論，可另行審議。此外，還要明確規定檢察長不同意多數委員意見時的處理方式，以及復議制、列席制等等。實際執行中，應嚴格按照上述規定操作，嚴格遵循少數服從多數的原則。

（三）健全工作制度，保證決策質量

當前檢委會決策機制上存在的問題，主要表現在“五多五少”即：討論案件多，研究重大問題少；領導成員多，專職人員少；會議決定多，督查落實少；臨時開會多，精心準備少；忙于事務多，調查研究少。造成這些現象的主要原因：一是檢委會討論決定案件的范圍不明確。檢委會討論決定案件的范圍規定得過于原則、模糊，導致了在行使檢察權時無法可依。尤其是檢委會討論案件的范圍有日益擴大的趨勢，幾乎達到了事必親躬的程度，特別是在進行嚴打和年終結案的時候，檢委會連續開會，大量案件等待討論。加重了檢委會負擔。二是檢委會討論案件存在“暗箱操作”，不利于實現司法公正。在檢委會討論案件的極短時間內，檢委會成員了解案情的唯一途徑就是承辦人的匯報材料。該案的犯罪嫌疑人、被害人、辯護人、人等對案件定性極其重要的人員都不能到場參加，無法依法行使申請回避、發表意見等基本權利。檢委會成員僅憑承辦人的一面之辭就對案件結果作決定，一言概之，一言以避之，偏聽偏信，失之左右的情況就難以避免。這種“暗箱操作”的工作方式，剝奪了當事人的正當訴訟權利，不利于實現司法公正。

要注重制度建設，健全工作機制。從檢委會議案的提起、匯報、審議、表決、執行到反饋、督辦、向上級院請示等均要做到有章可循。要明確檢委會議事的范圍，規范議案提出的程序、研究決定的程序、執行督辦的程序、資料收集歸檔及責任追究機制等等。同時，還應制定議案受理制度、審查制度、檢委會議事制度（含例會制、列席制、回避制等）、檢委會決定督辦制度，建立健全激勵機制和責任追究制度。

檢委會議事范圍應包括重大事項和重大案件兩個方面。重大事項：(1)貫徹執行國家法律、政策等重大事項的決定，意見及辦法。(2)貫徹執行上級檢察機關工作要求和部署，總結檢察業務工作經驗，研究檢察工作中的新情況、新問題。(3)執行法律、法規和檢察工作中遇到的需要向上級檢察機關請示的重大問題。重大案件：(1)檢察機管轄范圍以外的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理并需層報省人民檢察院決定的案件；(2)偵查部門移送重大逮捕及本院自偵部門立案需要作出不予逮捕、不起訴、撤銷案件和主要犯罪事實不予認定的案件；（3）證據不足、情節輕微需要作出不起訴決定的案件；（4）在本區有重大影響的刑事案件、自偵案件、民事、行政案件、申訴案件和監所案件；（5）對人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定需要提出抗訴的案件等；(6)錯案和超期辦案的追究和重大案件的變更、追加或者撤回起訴，及檢察長認為需提交的案件。

通過以上改進，檢委會工作一是由單一研究案件轉變為研究檢察工作的重大問題，如研究貫徹執行國家法律、政策等重大事項，檢察業務方面的規章制度及檢察工作發展方面的重大問題。二是改變黨組會、檢察長辦公會、檢委會三會職能不清的現象，使檢委會職責進一步明確，職能作用得到充分發揮。

（四）設置辦事機構，加強日常管理

關于檢察委員會辦事機構的設置及其職責，目前各地不盡統一，有的單獨設置機構，有的在研究室、辦公室或者案件管理中心等部門內設置機構或者配備專人負責。基層院可設置檢察委員會辦公室，確定專職人員，負責檢察委員會日常工作，為檢察委員會服務，承擔對提交檢委會討論的事項和案件進行實體性把關、程序性過濾、決定事項督辦等職能，提出法律適用意見，供委員討論時參考；通過對檢委會決定的督辦落實，定期向檢委會報告決定的執行情況，追蹤了解和動態把握重特大案件辦理和業務工作總體情況，及時提出工作建議，充分發揮辦事機構的參謀助手作用。

在理順職能上，建議地州分院將檢委會辦事機構設在研究室，基層縣市區院將檢委辦事機構設在院辦公室，既改善了機構設置、人員配置的矛盾，同時也使研究室、辦公室具有更多的接觸檢察業務的時間和條件，及時掌握檢察機關辦案中遇到的問題和疑難問題，為研究室和辦公室進行專題調研提供依據和方向，推動檢察調研工作的深入開展。

（五）提高委員素質，增強議事能力

檢察委員會作為檢察院討論決定重大疑難案件的內部機構，擔負著重要的職責，這就要求檢察委員會成員應該具備全面的法律知識和更高的政治業務素質。提交檢委會討論的案件，多是重大疑難案件或全局性的重大事項。重大疑難案件又往往是在證據上拿不準，法律適用模糊，定性困難，此罪于彼罪或罪與非罪難以區分的情形。因此，作為檢委會委員更重要的素質是一種分析能力，抓住問題要害的能力和解決問題的清晰思路。要求檢委會委員在通曉法理的基礎之上，對于刑事、民事、經濟和行政法律等業務都應有相當的業務水準，特別對于刑事法律除要熟練法條之外，還要掌握立法的精神和法條旨意。此外，檢委會委員還要具有較高的職業道德水準。選擇檢委會委員不能只注重專業化程度，而忽略基本的檢察官道德修養，必須將專業能力和職業道德作為雙重標準加以選擇。同時，檢委會委員要不斷加強學習，積蓄發展后勁，提高自身素質，積極投身于具體的檢察業務實踐中鍛煉、提高。當前，隨著檢察機關辦案手段的不斷改進和科技的引入，科技強檢崗位成才活動的深入，召開檢委會，應要求案件承辦人、檢委會委員要學會運用多媒體視聽系統向與會者展示證據。通過先進的科技手段，可以讓案情分析更直觀、透徹、精辟，極大地提高檢委會議事效率和工作質量，確保重大疑難案件的辦理更加公開公正，為提高檢委會權威性打下基礎。

檢察委員會改革是檢察改革的一項重要內容，是一個長期的發展過程。現階段的做法僅是在原制度下的一種改良，不能苛求對幾種做法的完善和幾種做法的創新就解決了所有的問題。只有不斷探索，遂步完善，檢委會才能全面、充分發揮職能，民主、科學決策，高質、高效運作。2008年2月2日，最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九十一次會議，已審議修訂了《人民檢察院檢察委員會組織條例》，并印發各級人民檢察院施行。這是加快檢察改革步伐，深化檢察委員會工作改革，完善檢察委員會制度，充分發揮檢察委員會作用的一個重要舉措。相信隨著檢察改革的不斷深入和檢察實踐的不斷探索，中國特色的社會主義檢察制度一定會進一步完善，檢察委員會工作也必將更加制度化、規范化、科學化，為提高辦案質量，強化法律監督，維護公平正義發揮更大的作用。