獨家原創:環衛作業服務外包改革實踐與啟示

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環衛作業市場化，是我區深入實施“中調”戰略，增強公共產品和公共服務供給能力，提高城市管理水平的重要舉措，也是區第十次黨代會、區委十屆二次全會提出的主要工作。近年來，我區按照市市容環衛局和區委、區政府的要求，實行環衛作業市場化，是徹底解決環衛各項問題，將市政道路人工清掃保潔作業全面推向社會，既是實現環衛作業市場化、社會化、專業化運作的形勢要求，又是規避《勞動合同法》施行后巨大的勞動用工風險的迫切需要和唯一途徑。因此，我區按照“確保隊伍穩定，確保保潔質量不下降”的總原則，借鑒目前海珠區實施后的成功經驗以及我局實行公廁管養服務市場化的成功做法，在今年內完成項目招標發包，落實各項保障措施，從20**年1月1日起，將市政道路人工清掃保潔作業全面推向社會。

一、主要做法和進展情況

1、基本情況：目前，我局在職在崗干部、職工、臨工共2227人，退休共1371人。我區市政道路保潔作業按地域劃分為六片，分別由我局屬下第一至第六管理所負責。六個管理所在職在崗干部、職工、臨工共1702人。其中在編干部22人、職工100人，臨工1580人。

我區作為中心城區，市政道路人工清掃保潔作業的特點是要求高、管理嚴、投入大、效果好，長期以來已經形成了一整套長效管理機制和切實可行的作業規范。在此基礎上，我局按照區委、區政府的要求，將在年底前建立并有效運行ISO9001質量管理體系，為各項業務工作提供了強有力的保障。

2、實施改革的必要性：《勞動合同法》已于20**年6月29日頒布，于20**年1月1日施行。該法從保護勞動者出發，很多新的規定尤其是在無固定期限合同和經濟補償、賠償方面的規定，對用人單位極為不利；作為重體力勞動、主要使用青壯年勞動力的環衛行業，所面臨的壓力更是無以復加。另外，由于該法規范了以前所有勞動法律法規尚未涉及的勞務派遣行為，并作了嚴格的限制，因而以勞務派遣的用工方式已不能達到規避風險、減輕負擔的目的。

①隨著無固定期限合同工人的不斷增加，一線工人將不斷老化，直接導致勞動效率越來越低，作業成本越來越高，“養人”包袱越來越沉重。環衛工人露天作業，勞動強度大，按照市市容環衛局制定的作業標準，一般只有青壯年勞動力才能適應。以往，由于編制外臨工到了一定年齡，一般都主動辭職另謀出路，或者在勞動合同期滿時，單位主動與其終止勞動關系。因而，勞動效率一直能夠保持較高的水平。《勞動合同法》施行之后，由于“連續訂立二次固定期限勞動合同”，“續定勞動合同的”，“應當訂立無固定期限勞動合同”，必然導致一線工人將不斷老化。

隊伍老化對環衛作業勞動效率帶來雙重的影響，一是體力下降導致勞動效率降低；二是因為長期從事重體力勞動、長時間接觸垃圾，工作環境相當惡劣，一般男滿50歲、女滿45歲以后，很多都患有脊椎、關節類的疾病，身體素質比同齡人差得多，進一步降低了勞動效率，甚至要將他們養起來。目前我局一線保潔工人的人均作業面積，老職工為1500M2，臨工為2800M2，老職工的勞動效率只有臨工的54%，年齡老化對勞動效率的影響非常嚴重。因此，隨著隊伍老化，在作業質量保持不變的前提下，所投入的勞動力必然越來越多，作業成本也越來越高，因為政府不僅要“養項目”，還要額外“養人”，而且隨著人員不斷老化，“養人”的包袱將越來越沉重。

②經濟補償、賠償負擔越來越重。

根據《勞動合同法》，“用人單位應當向勞動者支付經濟補償”的情形共有12種，其中屬于新增加的有2種，包括：“勞動合同期滿終止”；用人單位“向勞動者提出解除勞動合同并與勞動者協商一致”。實際上，除了因為勞動者原因解除或終止合同的，均要給予經濟補償，“經濟補償按勞動者在本單位工作的年限，每滿一年支付一個月工資的標準向勞動者支付”。

如果單位為了避免隊伍老化，在勞動合同期滿時，主動與勞動者終止勞動關系，就要多支付1年1個月的工資，而且工資基數是以合同結束前一年的平均工資計算。以目前的廣州市最低工資標準780元/月為基數、按每年工資增長7.5%、每個工人平均使用5年測算，20**年起每招收1名工人，5年后終止合同時的經濟補償為6957元，相當于平均每年多增加1391元/人，我局從事道路保潔作業臨工共1580人，平均每年增加經費220萬元。從另一個角度測算，按照每5年全部輪換一次，平均每年輪換率為20%，第一年額外增加經費6529元/人，合計206萬元，而且增加部分按每年7.5%遞增。以我局的財力，根本無法承受。

另外，如果單位單方面解除勞動合同，在該法施行之前，除了合同特別約定了賠償條款外，只需支付每年1個月的經濟補償。該法施行后，應當按“經濟補償標準的二倍向勞動者支付賠償金”。

由于我區從事市政道路人工清掃保潔作業的臨工人數眾多（1580人），《勞動合同法》施行后的勞動用工風險巨大，如果采取先試點后鋪開的做法，一方面對降低風險的作用不大；另一方面，必然出現工人之間互相攀比的情況，對隊伍穩定更為不利。因此，從避免增加政府財政負擔考慮，將市政道路保潔作業全面推向社會，已經迫在眉睫。

2、主要做法：從我區公廁管養服務項目發包來看，該項目的招標最高限價為3253萬元，實際中標價格為3**3萬元，下浮了6.5%。盡管如此，中標單位近幾個月的利潤率仍然達到8%以上。當時我局無害化管理所也參加了投標，投標價基本上就是招標的最高限價，但按照其投標方案，已經沒有任何利潤。企業運作與事業單位運作相比，成本下降了14%。在目前市場競爭非常充分的情況下，我區市政道路保潔作業招標發包后的運作成本預計不會大幅度增加。

①、市政道路保潔作業市場化的隊伍安排：招標發包后，擬將6個管理所合并為1個管理所，編制約80人，其中20人對全區市容環衛工作實行網格化管理，60人專門負責對全區亂張貼、亂涂畫的清理；這80人同時作為應對突發情況的應急隊伍。六個管理所在職在崗干部、職工、臨工共1702人。其中在編干部22人、職工100人，臨工1580人。招標發包后，擬采取以下辦法分類安置。

所領導（9人）：5人滿30年工齡，且年齡較大（男滿52歲，女滿47歲），擬按穗人發[20**]30號文規定，給予辦理提前退休；3人在合并后的管理所安置，1人分流到車隊。

干部（13人）：5人滿30年工齡，且年齡較大，擬按穗人發[20**]30號文規定，給予辦理提前退休；5人在合并后的管理所安置，3人分流到車隊。

職工（100人）：72人在合并后的管理所安置，余下28人根據個人條件分流到車隊或辦理待崗。

臨工（1580人）：參照公廁管養服務招標的做法，在保持工人工作崗位相對穩定、福利待遇不變的前提下，由中標承包單位接收解決，并作為參與項目投標的要求。

②、市政道路保潔作業市場化的作業質量保障措施

一是合理制定招標方案和招標文件，確保中標單位具備足夠的履約能力。吸取已有的成功經驗，合理設置準入條件和評分標準，在保證充分競爭、避免惡性競爭的前提下，吸引行業內實力雄厚、信譽良好、經驗豐富的質優企業參與投標。同時，將全區道路劃分為6個包，分別由不同企業承包，并且明確，一旦其中一個企業內部出現問題，在緊急情況下，其它中標企業應給予支援，以進一步降低風險。

二是加強指導協助，確保業務工作無縫對接。全區道路人工清掃保潔作業將完全按照區市容環衛局6個管理所負責的范圍進行劃分，每個管理所劃為1個包，以便于準確測算經費、便于工作銜接、便于監督管理，盡量減少發包造成的變動。同時爭取在今年11月底前完成招標工作，確定中標單位并簽訂承包合同。將今年12月作為承包前的交接期，將明年1-2月作為承包后的磨合期，加強與承包企業溝通協調，在業務上給予指導幫助，將各地段的具體情況向企業交底，讓其盡快熟悉業務，合理調配資源，以適應我區環衛作業的標準要求。

三是發揮經濟調節作用，提高承包企業自我約束的自覺性。以市、區的管理作業規范、質量標準為依據，要求承包企業訂立相應的作業質量監管制度。在此基礎上，訂立我局對企業的日常檢查考核制度，包括對作業質量和承包單位自身制度落實情況的檢查，至少每周暗檢一次，每月明檢一次；考核評分與承包經費掛鉤，在承包合同中明確國家、省、市、區各級檢查評分扣罰標準，明確日常檢查考核的取證、反饋、督查、扣罰的具體程序和辦法。

四是實行網格化管理，確保監管到位。按照ISO9001質量管理要求，區市容環衛局市容科、環衛科、環境衛生監督管理所、管理所質檢人員按照層級分工責任和網格化管理要求，落實層級責任，加強對全區道路保潔作業質量的監管，及時發現、糾正承包單位的違規行為。

五是充分利用社會各類監控資源，進一步提高監管效能。與有關部門協調，借助遍布全區的治安視頻監控探頭和逐步建立的視頻信息系統，采取派員參與值班的方式，充分發揮“天網”、“地網”的即時監控功能，提高對道路保潔作業質量的監管效率。借鑒杭州等一些城市的經驗，參照我區公廁的做法，在道路兩側合適位置設置公示牌，公布路段名稱、長度、面積、保潔時間以及負責該路段保潔的企業名稱、投入的保潔人數、投訴電話等，發揮群眾監督的作用。

六是成立一支機動力量，應對各種突發情況。以管理所的在編人員為主要力量，組成一支應急隊伍。一旦承包單位出現問題，影響清掃保潔作業的正常進行，或發生承包單位難以處理的其它突發情況，這支隊伍將作為應急力量，全力支援道路清掃保潔工作。

3進展情況：目前在我區在各項環衛外包作業中，20**年2月12日，我區公廁實行免費開放，根據張廣寧市長的“保潔隊伍要實行投標承包制”批示要求，我區將全區172座公廁的管養服務分為東、西兩片公開招標發包，從20**年5月起實行市場化運作，分別由隧成、惠康兩家公司承包經營。從20**年1月1日起，我區市政道路保潔參照公廁管養和其他區市政道路保潔的做法，分為6片，通過招標，分別由萬家美、惠康、標準、萬勝、豐潤、安永信6家公司承包經營。公廁管養服務已經在今年5月推向社會；垃圾運輸、機械化清掃、灑水等與車隊有關的所有作業，在目前的政府投資體制下，為了避免國有資產流失，只能收歸我局直接管理，不適宜走市場化道路；市政道路人工清掃保潔作業，屬于重體力簡單勞動，一線外來臨工達1580人，占全局臨工數量的85%，是《勞動合同法》施行后勞動用工風險最大最集中的一個工種，因而社會化、市場化工作也最為迫切。在實行市場化的前期，由于隊伍一度出現波動，環衛作業質量相對有所下降。經過一段時間的磨合，目前環衛作業基本走上正軌，作業質量與發包前水平大致相當。

政府成本方面，發包前的20**年，全區市政道路保潔投入為3752.17萬元；發包后，按照原承包合同（中標價），合同年總經費3560.22萬元，減少191.95萬元。由于政策性調整用人成本增加等因素，20**年實際投入4050萬元。如果不發包由我局屬下單位運作，撇開管理成本，以投入一線工人按20**年平均數16**人不變計算，20**年的一線工人成本4017萬元。

在成本效益方面存在的困難和問題，主要是公司運作額外增加的稅費問題。按照有關規定，我局事業單位運作，不必繳納營業稅，但企業運作必須繳納營業稅。按5.63%計算，市政道路保潔項目發包后每年的稅費共200多萬元。這是市場化改革后必須由政府增加或由企業內部消化的成本。

二、啟示和思考

我區實施“政府購買公共服務”的探索，積累了寶貴經驗，在環衛服務外包方面改革實踐，也引發很多的啟示與思考。

1、解放思想、樹立新理念是實施“政府購買公共服務”的前提。長久以來，公共事業主要由政府直接舉辦，不僅要投入大量的人力、物力、財力，還導致政府職能“越位”與“缺位”并存，機構重復建設，造成財政資金的低效率和浪費。在當前落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的大背景下，政府對公共服務職能的履行有多種實現方式，購買服務是一種具有生命力的創新方式。目前在國際上，無論是成熟的市場經濟國家，還是轉軌國家，均有實踐的經驗。國內沿海地區一些大城市如深圳、上海都較早予以試行。據了解，本市民政系統已在養老領域購買公共服務方面有所探索。通州市環衛系統近期也在制定方案，擬采取購買服務的方式使城市保潔運作市場化。當前，有必要進一步思想解放，確立以下三方面的新理念：一是為社會提供高質量的公共服務是政府必須履行的職責。政府部門要根據經濟社會發展狀況，通過制定公共政策、確定公共服務標準、評估標準執行情況、推動社會組織健康有序發展等措施，不斷提高公共服務質量，滿足人民群眾的物質文化需要。二是政府部門提供公共服務的工作重心必須轉變。要著力糾正一種傾向，即一說要加強政府的公共服務職能，就一定要政府全過程包辦，直接生產、提供，而忽視了政府在其中所應起的關鍵作用。要逐步實現公共服務由“政府直接提供、直接管理”變為“政府購買公共服務，實施監管”，將政府部門的工作重心轉移到制定發展規劃、確定服務標準、加強監督管理、了解群眾需求等方面。三是政府提供公共服務必須重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉向效益性投入，優化支出結構，使政府能為人民群眾提供數量更多、質量更優的公共服務。

2、因事制宜，確定方案體系是實施“政府購買公共服務”的關鍵。一要明確政府必需提供的公共服務項目。按照建設服務型政府的要求，明晰本級政府從事公共管理的責任和權利，合理界定本級政府提供公共服務的范圍，切實解決政府在公共事務管理中“缺位”和“越位”的問題。二要確定提供公共服務的財力支撐力度。依據事權合理確定支出規模，在此基礎上制定相應的財政收支方案，確保公共服務的有效供給。三要細分制定相關項目的方案。如在培訓方面，對職業（執業）資格培訓、社區居民教育、普法教育、法制培訓，就業技能培訓等，可以由政府部門向公辦、民辦培訓學校購買服務；對政府部門確有需要，但因條件限制而未能開展的工作，如調研、統計、評估、勘察、鑒定等，可以由政府向相關中介組織購買服務；對部分專業性或技術性極強的工作，如技術指標或規范的制定、規劃論證、政府部門信息系統維護等，可以由政府向相關行業協會、民間組織購買服務；對其他社會急需發展、投入有限的社區教育、衛生、文化、科技、體育等社會事業，可通過政府購買服務等有效措施予以資助、補貼。此舉反過來還能吸收更多社會力量舉辦公益性、服務性民間組織，對整個社會的公共服務將起到擴大規模、提高效率之目的。

3、多方配套，提供條件支撐是實施“政府購買公共服務”的基礎。主要的配套條件：一是資金（財力）配套。政府財政部門要根據財力狀況和年度預算計劃統籌安排資金。二是要建立供方資源庫。既要保證供方的資質和能力，又要保持一定數量的供方資源，以形成一定范圍內的有序競爭，逐步形成充分競爭的選擇機制。三是要建立評估專家庫。通過專家評估和群眾評議，對相關購買服務項目實行定期考核、評價，保持和提高項目運行的質量，進一步提高公共服務的效率。

4、統籌協調，有序推進是實施“政府購買公共服務”的保證。為確保改革取得成效，可以選擇在條件成熟的領域進行試點，在此基礎上及時總結經驗，完善操作辦法，逐步擴大購買服務的范圍。在具體實施中，必須對相關部門落實責任，對全過程強化監管。可由各行業管理部門負責制定本行業或領域政府購買公共服務的實施意見或方案，并作為購買服務的具體承辦者，積極組織實施。財政部門要積極指導。各部門的實施意見或方案需報市政府或政府指定的牽頭部門。政府購買服務的經費要全部納入預算管理。財政部門要根據財力狀況統籌安排資金，進一步強化預算的約束力。政府購買公共服務是轉變政府職能的重要舉措，必須與事業單位改革相結合，與費隨事轉的管理體制改革相結合，與國庫集中支付、“收支兩條線管理”等財政體制改革相結合。市有關部門要及時了解、掌握實施情況，協調處理實施中的問題，調整完善政府購買服務的相關制度和政策。

5、敢為也需慎行。在許多社會組織都為政府公共服務外包行為擊節贊賞時，雖然發端于上世紀90年代的公共服務領域民營化改革是大勢所趨，但作為政治體制改革的一個突破口，這一改革目前依然難以斷定是否走上了陽光大道，在具體的實踐中，可能會面臨種種矛盾和爭議。針對公共服務外包的質疑焦點之一，就是哪些公共服務可以放開，哪些必須牢牢掌握在政府手中，并做好相關保障措施。