獨家原創:環境保護財稅政策調研報告

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改革開放以來,中國經濟一直保持持續快速增長的態勢。但與此同時,環境問題卻變得日益嚴峻。諸多跡象表明,環境污染和生態破壞問題己經成為制約中國經濟持續發展和改革開放進程的重要因素。近年來,環境問題的重要性己經受到中國政府和公眾的極大關注,環境保護己經被列為中國的基本國策之一。環境保護問題涉及面很廣,需要加以綜合治理。

由于環境保護具有很強的正外部效應,它是一種為社會提供集體利益的公共產品與勞務,它往往是集體給予免費消費,具有非競爭性和非排斥性。因此,環境保護完全依靠市場機制是難以進行的,需要政府制定法律、法規強制社會和企業對環境進行保護,并利用經濟手段誘導經濟主體對污染進行治理。在此過程中,財政政策是其中必不可少、而且也是最重要的政策措施之一。

1、國外研究情況；

國外的研究從基礎理論到應用理論，再到稅收實踐，己形成基本框架。

1910年著名經濟學家馬歇爾在其著作《經濟學原理》中首次提出外部性問題，為環境保護財稅收理論的產生提供了直接的理論準備，但沒有給出一個將外部成本內部化的有效方法。在馬歇爾外部性理論的基礎上，1920年英國經濟學家庇古在《福利經濟學原理》一書中，首先分析了私人凈產出與社會凈產出之間的差異，指出污染者需要負擔與其污染排放量相當的稅收，后人稱之為庇古稅。“庇古稅”理論成為后人通過稅收手段解決外部性問題的重要理論依據。這種傳統價格理論的缺陷是沒有考慮產權因素，環境資源產權合一，是“庇古稅”理論的前提條件。所以污染者付費并不是在所有條件下最優，稅收方案的選擇最終要取決于方案實施的成本。由于邊際成本難以計量，“庇古稅”存在忽略代際公平、不具有操作性等缺陷。

第二次世界大戰后，隨著經濟的發展，西方工業化國家的環境問題日益嚴重，引起了更多的經濟學家對生態環境問題的研究，保莫和歐茲提出環境與價格標準程序法(1971)，巴羅提出了逐步控制法(1979)。在稅收方面，環境保護的財稅政策制度問題逐漸成為研究熱點。

20世紀80年代至90年代中期。這個時期與環境保護相關的稅收種類日益增多，如排污稅、產品稅、能源稅、碳稅等紛紛出現、其功能綜合考慮了刺激和財政功能。各種排污稅主要是用于引導人們的行為方式，而各種能源稅則主要用于增加財政收入，同時，也希望其產生積極保護環境的影響。越來越多的國家將環境稅收付諸實踐。西方各國陸續開征了各種環境稅種，不少國家建立了一整套環境稅制，逐步引入生態稅制己成為傳統稅制改革的一個重要方向。

20世紀90年代中期至今。這個時期是環境保護稅收迅速發展的時期，為了實施可持續發展戰略，各國紛紛推行綠色的財政、稅收政策，許多國家還進行了綜合的“綠色稅制改革”。現在西方國家不僅普遍建立了綠色稅制，而且綠色稅收在許多國家己成為綠色政策中的主要手段。

目前對環境稅的研究重點突出在環境稅的設計與實施、環境稅對社會經濟各方面的影響等，尤其是對就業的影響成為爭論的焦點。

2、國內研究情況；

國內對環境保護財稅的研究，無論是理論還是實踐，相對于國外都還處于起步階段，但發展的路徑與國外大體相同，正在轉入對稅制的協調構建研究方面。

①征稅依據

大部分人認為環境保護稅的征稅依據是環境資源價值化和外部經濟內部化;有的堅持經濟生態綜合平衡調節論;有的堅持環保資金調節論;還有許多專家從可持續發展調控方面來論述環境保護稅收征稅依據。稅率的確定，有人認為，稅率應該嚴肅性和靈活性相結合;有人認為稅率應能體現市場價格和邊際機會成本的差額部分。收入使用方面，有人認為應專款專用，但有的人不認同。國際比較方面，主要是對國外一些發達國家環境保護財稅實施的介紹和借鑒性研究。

譚宗憲(2004)認為，社會經濟可持續發展、我國環境狀況的現實和國外先進經驗說明:有必要建立我國的綠色稅收體系.目前，建立我國綠色稅收體系時機有利，基礎有利，效率可行，還可以借鑒國外經驗.應該通過改收費為征稅、對傳統稅種的完善、開征新稅種等措施逐步建立我國的綠色稅收體系，調控、促進我國社會經濟的可持續發展。

周文和與郭玉清(2007)認為，財稅政策應在國債、稅收、支出和配套等方面做出適時調整，從而更好地促進經濟社會統籌發展，維護社會正義，使更廣泛的人民群眾共享發展成果。

②環境保護財稅收的實施條件

有些學者認為，宏觀上要加強立法，微觀上要加快產權改革，建立現代企業制度。財政政策能有效地促進環境保護。當企業無力承擔環境污染治理所需巨額資金和投資時,政府應給予一定的投資和適當的補助,以實現生態保護的目的。征收排污費對環境保護有雙重的作用。一方面通過對排污企業收費,促進企業經濟治理污染;另一方面,征收的排污費緩解了環境保護資金的不足,增強了政府和企業治理污染的能力。政府通過征稅、減免稅等手段來調節政府和企業與環境保護的投資關系。

東北財經大學的馬冰研究了國際經合組織的稅制綠色化的實踐，認為我國的稅制應該借鑒國際經合組織的稅制綠色化。楊金田和葛察忠在《環境稅的新發展:中國和OECD比較》一書中，經過大量的實例和調查研究，認為中國的改革要放到三種互補的方法上:取消或改革不利于環境的補貼和稅收政策、對現行的稅種進行調整、引進新的環境稅。同時，財政部為了系統了解國外的稅制并對其發展變化進行系統研究，于1999年設立了《稅收制度國際比較》課題組，從2000年起對世界上20多個國家的稅制進行了系統研究，陸續出版了美國、加拿大、英國、法國、德國、瑞典稅制等叢書，對我國深化稅制改革、完善稅收政策體系、提高管理水平提供了有益的借鑒。

中國現行的財政政策對提供公共產品的激勵不夠,存在著對環境保護的財政投入偏低、排污收費政策和財政補貼制度設計不合理等各種問題。而作為一種公共產品,政府必須承擔提供和保護環境公共產品的責任。因此,我們必須研究現行的財政政策以及財政政策效應,做出合適的財政政策安排。

林升(2007)認為，生態環境與資源的保護是國家可持續發展戰略的重要組成部分，充分發揮綠色財稅政策的和諧效應，進行深層次財稅體制改革，是當前治理資源無序開發的根本措施。

③環境稅收的現狀

張俊，馬力在《環境稅立法的構想》(環境保護，2007年第7期)中指出我國環境污染的現狀:我國環境污染與生態破壞的損失每年達2000多億元。我國20世紀80年代前期環境破壞的損失約占GNP的6%。生態破壞的損失約為9%-12%:90年代前期約為GNP的2%-4%，表明1980-1995年環境破壞的速率低于環境增長率;到了90年代中期，由于環境污染造成的年度經濟損失超過1380億元，相當于當年GNP的2%-3%，生態破壞造成的年度經濟損失為3845億元，二者結合起來，每年的經濟損失超過5000億元。世界銀行在1997年計算的我國90年代中期主要由空氣污染造成的環境污染損失約占全球GN甲的7.7%，計4430億元。

我國環境污染與生態破壞狀況十分嚴重，很多問題亟待解決，而開征環境稅是解決這一難題的有效措施。為此，很多學者提出了關于開征環境稅的觀點和看法。何學昌、張士云在《論當前我國生態稅收政策的選擇》(鄉鎮經濟，2006年第4期)中指出，目前我國稅制中尚沒有專門的環境保護稅，但確實有了一些環境保護效果的稅種和稅收措施。主要有:一是對環境污染實施排污收費制度。二是當初并非為了生態目的，而實際上卻有生態效果的稅種，如資源稅、消費稅、城市維護建設稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。三是采取了分散在其他稅種的稅收優惠措施，如增值稅對綜合利用“三廢”生產的產品適用低稅率或給予稅收優惠;企業所得稅對環保企業給予稅收優惠。農業稅對改良土壤、提高地力、增加肥力、植樹造林等有利于環境保護的農業生產活動給予稅收優惠等。

郝佳佳在其碩士論文《促進循環經濟發展的稅收政策研究》（2007.5）中講述到：目前，我國正在實施可持續發展戰略，大力發展循環經濟，積極探索國民經濟的綠色GDP核算，而稅收作為政府調控宏觀經濟的一種重要經濟手段，具有優化資源配置、鼓勵與限制產業發展等功能。

3、研究方法和創新之處

研究方法

①歷史分析和實際分析相結合。在論述環境保護的財稅政策的演變及發展，對我國的環境保護的財稅政策進行描述。要在我國構建和完善環境稅制就必須對歷史上所采用的治污手段給出合適的評價，充分認識歷史和現實因素對我國構建和完善環境稅制的制約和影響。

②比較研究方法。通過國內和國外比較，結合我國實際，借鑒國外實踐的成功經驗，分析其教訓，以其幫助我們構建我國的環境保護的財稅政策體系。

③理論與實踐相結合的方法。綜合應用公共管理學、公共經濟學、公共財政學、社會調查方法等有關理論知識和技術，對構建我國環境保護的財稅政策的構想進行深入分析。

創新之處

本研究結合實際，深入研究當前我國的環境保護的財政稅收政策選擇和實施情況，結合“十一五”規劃對新的歷史時期，創造性地提出在既定的政府財政規模下，發展綠色經濟的財政投入政策及可行的轉移支付模式。密切結合中國實際進行理論分析，從中得出與以發達國家為背景的研究不同的理論成果，從而克服西方的環境稅收政策與我國實際不匹配的問題。這是本文的創新點之一。

在對我國的環境財稅政策提出系統的構建和完善建議的同時，也提出了一系列配套改革措施，借助這些配套改革措施，我們可以在治理環境污染、保護生態方面實現政府與市場調節的混合，財稅政策與其他手段的混合，并保證政府的干預能做到相對有效，從而跳出了“就稅收論稅收”的固定思維，從協調政府與市場的關系，協調稅收手段與其他政府調節手段的關系，發揮各自的比較優勢的角度來研究我國環境稅制的構建與完善，這是本文的創新點之二。