商品房社區管理報告

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一、新建商品房社區面臨的新情況、新問題有哪些？

伴隨90年代初我國城市開始實行住房商品化、私有化改革，越來越多的商品房樓盤成為人們的生活小區，我國城市社區類型呈現多元化態勢，既有傳統的老街坊社區、單位公房社區，又有大量新建商品房社區。與傳統老社區相比，新建商品房社區發生了許多變化，這些變化給新時期的社區工作提出了新問題和新要求。

1、居民與房屋財產間關系的變化。傳統老社區主要是國家（由單位代表）分配住房，居民繳納少量房租，住戶只有居住權、沒有所有權、出售權，由于是公共產權住房，同時房產的維修、小區的日常管理一般都由單位房管后勤部門或政府房管部門負責，這些部門和住戶之間沒有太多的利益沖突。居民對小區的管理、建設和規劃通常感覺自己沒有什么發言權。而在新建商品房社區，居民身份向業主轉換，房屋所有權及其所屬小區都歸屬為業主個人所有，住房是居民傾其畢生財力購置的最大私產，這使得人們的財產權利意識大大增強，使得這些社區不同于以往傳統老社區可以由政府或商家自行規劃、建設或開展活動。比如，南京市某街道辦事處曾打算在江中門漫城小區蓋一幢三層辦公樓，但由于業主的強烈反對而不得不終止[①]。因此，政府、商家或物業公司必須尊重業主的財產權利，依法采取平等協商的立場對待業主。

2、社區組織類型的變化。傳統老社區基本沿襲了計劃經濟時期的居委會管理模式，社區組織形式一般由社區黨組織、社區居委會、居民會議構成，社區居委會是最重要的常設辦事機構。在新建商品房社區，則新增了業委會和物業公司，組織性質各不相同，類型更加復雜多樣。傳統老社區是居委會全覆蓋，居委會占主導地位，被稱為小巷總理，除了主要承擔協助政府開展與居民公共事務相關的各項任務，同時還擔負著為居民服務的任務，有的還要負責為居民聯系房屋水電的維修、停車管理等小區管理工作。而在新建商品房社區則是物業管理公司全覆蓋，由于物業管理與居民日常生活息息相關，物業公司地位的重要性日益顯現。在業委會組織健全、作用顯著的社區，業委會更被居民所認同。如何增強居委會在新建商品房社區的影響力是擺在人們面前的一個新問題。

3、社區組織間關系的復雜化：由于新建商品房社區組織類型的多樣化，組織間關系也十分復雜。由于市場經濟下、城市小區土地的規劃、建設、管理中間蘊藏著巨大的經濟利益，分化為不同利益主體的開發商、物業公司、業主及政府行政部門之間矛盾迭起，社區維權事件屢有發生。業委會與物業公司之間、居委會與業委會及物業公司之間、業主、業主大會與業委會之間，這些社區組織與政府房管行政部門和街道辦事處之間，各種關系如何理順、各自擁有哪些權利和義務，都急需規范。目前我國已經出臺了《物權法》及國務院《物業管理條例》及一些地方性物業管理辦法，但實際生活中，由于不同組織利益和價值的沖突，彼此之間無法形成分工合作、共建社區的良性互動和有機結合。有的業委會與物業公司之間關系不順暢，甚至常常發生矛盾糾紛，業委會無法監督、改聘物業公司；有的居委會與業委會、物業公司之間銜接不緊密，各行其是；有的小區業主無法監督業委會、無法罷免、改選業委會；有的地方房管部門或街道辦事處借口業委會是民間自治組織，而對業委會發展中出現的矛盾問題不聞不問、冷漠推脫。如何使新建商品房社區各組織之間形成良性互動關系，共同建設和諧社區，既需要我們從法規及政策上加以完善和規范，又需要我們總結實踐創新中的典型經驗。

4、社區居民人口狀況及社會關系的變化：

新建商品房社區總體來說，居民的經濟狀況良好、貧困人口少，這使得居委會的工作內容不同于傳統老社區。盡管對社區工作我們提出既要面對福利對象，又要面向全體居民，但在以往社區工作中，居委會的主要工作對象實際上是社區中的老弱貧幼。新建商品房社區經濟困難人群較少，社區環境衛生、治安、公共設施又基本上由物業公司提供服務，因此居委會在這些方面的工作內容相應減少，在居民心目中的重要性也隨之下降，因此居委會在新建商品房社區必須尋找新的、讓居民認同的生長點。

鄰里關系淡化，缺乏互動交往，缺乏社區凝聚力。由于新建商品房社區是90年代以來住房商品化改革的產物，社區建成時間短，居民來自四面八方、不同職業、不同單位，彼此之間不熟悉，既不是老鄰居、又不是老同事，居民之間沒有業緣關系、地緣關系。鄰里交往更加貧乏。再加上商品房社區以中青年居民為主，他們多是在職人員，生存競爭壓力大，工作節奏緊張，活動空間以工作單位為主，缺乏參與社區建設的時間、精力和熱情。在這些社區改善居民關系、調動居民參與的難度更大。可以通過現代網絡技術，建成業主論壇、小區BBS等，使業主可以隨時方便地通過網絡進行互動，討論社區中的公共事務，增進交流和溝通。

當然也應看到新建商品房社區進行社區建設的優勢。由于購置商品房主要取決于人們的收入水平，因而不同商品房的社區成員具有大致相同的社會經濟地位，社區呈現出階層化趨勢，同一社區居民的需求和消費能力呈現出一致性，這便于社區服務的定位。在中高檔商品房社區居民經濟收入較高，便于開展一些面向居民需求的有償服務項目。

二、新建商品房社區相關問題的爭議與討論

1、業委會與居委會：合并還是分立？在業委會與居委會的關系問題上，有人提出應當將二者合而為一。其理由主要是：一居委會與業委會均是由同一居住區的住戶選舉產生的自治組織，重復設置引起工作中許多不必要的矛盾。[②]《物權法》草案規定的業主會議、業主委員會的職責許多都與居民會議、居民委員會的職責有交叉，如對任意棄置垃圾、侵占通道，違反規定飼養動物、違章搭建等，一件事情兩個群眾自治組織管，勢必容易產生矛盾；[③][④]二無形中增加了管理成本。居委會的管理工作人員的工資及辦公經費由政府負責支付，業主委員會的辦公經費則由物業公司支付（也有的業委會沒有經費），浪費了納稅人和業主的物業管理費。[⑤]業委會和居委會合一，政府管理成本將最低，居民自治程度將最高；[⑥]

筆者認為，居委會與業委會應分開設置、相互配合，實現既分工又整合的關系。理由如下：從法律上，居委會與業委會是兩種性質不同的組織，應分開設立。居民委員會是憲法和居委會組織法確立的城市基層群眾性自治組織。業委會是作為住宅所有者對物業實施自治管理的組織，其差別顯著：（1）二者涵蓋的人口不同。業委會是所有住宅所有權者即業主的自治組織，涵蓋的人口很明確是房屋所有人即業主，非所有權者（如租用房屋者），不應包括在內。而社區居委會是轄區內所有居民的組織，居民這一概念似乎因為過于簡單、顯而易見，因而很少被人們注意和分析。什么是居民？按字面意義上講就是固定住在某一地方的人。《居組法》規定：“年滿18周歲的本居住地居民，不分民族、種族、性別、家庭出生、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”在實際工作中，居民主要以是否為本地戶籍為標準。但是現實是人戶分離現象很多。業主與居民并不等同，居民不一定是業主，業主也不一定就是居民，如有的業主屬于投資置業，或出租或保值，本人既不居住也不遷移戶口。但也有一些社區，業主與居民基本重合。（2）二者的職能不同。業主委員會的主要職能是代表業主對業主所擁有的物業實施自治管理，對物業管理企業進行監督，維護全體業主的合法權益。按照《居組法》社區居委會有七項主要職能，除了與業主居住和生活有關的小區物業自治事宜外，還包括協助政府做好與居民利益有關的公共事務、開展社區服務、社區精神文明建設等多方面內容，說明居委會的職責范圍要遠遠大于業委會的職責。業委會與居委會的職能是部分與整體的關系。（3）代表的利益不同。業主委員會是代表和維護全體業主合法權益的組織，代表的是業主的利益。居委會則是一個特殊的自治組織，我國憲法將居委會放在憲法第三章《國家機構》里的最后一條，規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織”，并賦予居委會協助基層政府做好與居民利益相關的各項工作的任務，表明了居委會具有行政性與自治性的雙重屬性，人們常稱居委會干部、社區干部、說明了它與政府之間緊密的聯系。這一行政色彩使之既代表社區全體居民的利益，又必然像政府組織一樣具有代表社會公共利益的立場。（4）涵蓋范圍不同。居委會與業委會所涵蓋的地域不完全一致。根據《物業管理條例》，業主委員會由同一個物業管理區域內的業主選舉產生，一個物業管理區域設一個業主委員會，涵蓋范圍較小。現行的社區居委會轄區一般是經過社區體制改革后形成的，大都經過了整合、合并，通常一個居委會轄區可能包含了多個住宅小區，有多個業委會，有的城區為使社區辦公用房、服務用房達標（如每個社區辦公服務用房達到200平米），只有把幾個社區合并。另外居委會較業委會在城市中涵蓋面更廣泛，據2005年全國社區現狀抽樣調查顯示，99％的社區建立了居委會、只有22％的社區建立了業主委員會。據報道，北京市3200個住宅項目中，成立業主大會和選舉產生業委會的只有574個，成立率僅為17．9%。[⑦]其它城市如南京、廣州等地，也是類似，成立比率一般不超過1/3。業委會不僅成立率低，而且許多業委會發揮的作用有限。這主要是由于業委會作為新興的純民間組織，沒有明確的法律地位，沒有必要的財產和經費、業委會委員沒有薪酬，完全是因為熱心公益事業而無償奉獻，業委會成立實行備案制，政府主管部門并不能強制小區成立業委會，這些都影響了業委會的持續發展。而且當物業公司和開發商能為業主提供較為滿意的住房和服務時，彼此之間相安無事，業主甚至不要求成立業委會。這些都造成業委會成立率低、覆蓋面小。

業主委員會和社區居委會并不是毫不相干的組織，根據國務院《物業管理條例》，業主大會和業主委員會的活動應當積極配合相關居委會依法履行自治管理職責，支持居委會開展工作，并接受其指導和監督。業主大會、業主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會，并認真聽取其意見。基本確定了居委會與業委會之間有指導與被指導、監督與被監督的關系。

因此居委會與業委會在理論上是兩個既有關聯、又具有不同屬性的組織，二者不能合并，但應整合各自功能，共同管理好社區。在實踐中，在成立了業委會的住宅區，應將業委會工作納入居委會的工作范圍，居委會對業委會工作進行指導和監督。在沒有成立業委會的住宅區，可以由居委會代行業委會職責。應將這些規定上升為政策制度，以免業委會、居委會推卸責任，或者居委會出面處理問題時，物業公司不予接待和接受。

2、如何尋求新建商品房社區居委會工作的落腳點。在新建商品房社區，與居民生活密切相關的小區管理已由物業承擔了有關的管理和服務職能，居委會的未來發展必須側重物業管理公司職責之外的社區社會事務，主要包括與居民利益相關的社區服務、社區自治等，以社會管理、社會服務為主。在新建商品房社區，居委會的工作應包括四方面內容：一是協助政府做好與居民生活及利益有關的公共事務與公益事務，完善社區管理和社區服務，這是居委會工作的傳統項目。這些工作常常與政府在社區中的公共服務是密不可分的。因此，在目前社區公共服務站與居委會的關系問題上，應當將協助政府工作的社區公共服務站與居委會相融合，而不是相割裂。即使是新建商品房社區仍存在公共服務事務，如辦老年乘車優待證、辦獨生子女證等。二是在將物業自治納入居委會的工作內容之一。長期以來，由于城市居民與社區利益的關聯程度較弱，社區自治在城市始終找不到落腳點，居民參與程度低、四個民主難以落實等問題成為困擾城市社區發展的瓶頸、得不到有效解決，居民與居住社區之間利益關聯程度最大的便是物業自治。將物業自治納入居委會工作的重要內容之一，是發揮社區自治功能、調動居民參與的最好體現。比較小區制定的《業主公約》和《居民公約》，我們就會發現，《業主公約》的規定十分具體詳實，涉及到業主的權利、義務、物業和使用和維修、物業費的繳納、違約責任等等，是切實可行、實實在在的自我管理。而《居民公約》往往空泛而抽象，比如熱愛祖國、家庭和睦、鄰里團結，通常不能真正發揮自治作用。對于物業自治，在成立了業委會的社區，居委會可以通過指導業委會工作來進行物業自治，由于現有居委會涵蓋地域較大，不可能對每個小區深入接觸和了解，業委會的成立有利于加強社區的物業自治管理，監督物業公司的服務，協調業主與物業公司的矛盾。在沒有成立業委會的社區，可由社區居委會代行業委會的職能。三是協調業委會與物業公司間的矛盾。在商品房社區，業主、業委會與物業公司之間產生矛盾十分普遍。由于居委會的組織性質，當業主與物業公司之間發生矛盾時，不涉及自身利益，可保持中立立場，從中進行調解和協調，維護社區穩定。四是在新建商品房社區設立社會工作站，開展面向居民需求的社區服務。盡管這些社區居民在貧困救助方面的需求減少了，但仍存在其它方面的需求，回應居民社會服務需求是樹立居委會在商品房社區威信的重要途徑。比如有的社區為雙職工家庭開設“午托”、“晚托”服務，解決了年輕父母因工作繁忙、沒有時間照管孩子的難題，減輕了家長的負擔，受到居民的歡迎。有為才能有位，如果居委會工作只局限于協助政府工作的傳統項目，必然會喪失在居民心目中的地位，居民與居委會之間更加陌生和隔離。

三、面對新情況、新問題，新建商品房小區社區管理的原則有哪些？

1、以人為本、共建和諧的原則——即無論實行哪種社區管理模式，都應當堅持以人為本、服務居民為宗旨，一切為業主服務、一切為居民服務、共同建設和諧家園應成為社區內各主體思考問題、處理問題的基本出發點。物業公司、居委會、政府和業主，這些利益主體之間盡管有這樣或那樣的矛盾，但是仍存在調和的可能。小區和諧物業公司才能收到物業費、才能持續運轉、才能獲得經濟效益，政府也期望努力創造和諧穩定的社會局面，業主更是希望居住小區安全、整潔、和諧有序。共同的目標和愿望使各主體間能夠求同存異、共建和諧。

2、依法管理的原則——依法治理社區是現代社區管理的必然要求。當產權人由國家或單位來體現時可以憑借行政手段進行管理，而在新建商品房社區，必須實行依法管理原則。社區各管理組織應在法律規定的范圍內行使各自的管理權限，處理與其他組織及業主之間的關系。同時，在各主體之間發生矛盾時，應倡導先由在群眾中有一定權威的組織如社區居委會和街道辦事處進行協調和調解，而不是放任矛盾激化或者動輒訴諸法律。業主與物管的許多糾紛往往始于瑣碎的民事糾紛，但由于缺乏中間人的調解，導致糾紛放大，從民事糾紛上升為刑事案件。

3、注重中國特色的原則——雖然在新建商品房社區，以街道或社區黨組織為主導進行社區管理，可能有國家滲透社會之嫌，但是我國的社區建設必須符合本國國情。我國作為一個經濟比較落后、人口數量眾多、人口素質不高、社會矛盾仍然突出的發展中國家，社會穩定是改革發展的基本保證。業委會與居委會同是自治組織，但居委會被賦予更多的權威，《物業管理條例》確定居委會與業委會之間有指導與被指導、監督與被監督的關系，因為社區居委會在我國具有代表居民與協助政府的雙重屬性，在新建商品房社區，以居委會為主導保持與基層群眾的密切聯系，既是社會穩定、社會管理的需要，也是黨和政府密切聯系群眾的必不可少的橋梁和紐帶。

4、制度服從實效的原則。各項社區管理制度是根據當時的社會環境制定的，它只是相對穩定的，目前我國社會生活變遷迅速，原有的法律條例可能落后于現實生活，即使新出臺的一些政策規定，也可能有不完善之處，因此，在社區管理制度設計中應從實際出發，及時總結基層實踐經驗中的制度創新，適時修改不符合實踐規律的規定。比如為了加強政府對業委會的指導，2007年新修訂的《物業管理條例》對2003年的條款進行了修訂，業委會成立的指導部門增加了“街道辦事處、鄉鎮人民政府”。這一修訂有助于解決實踐中存在的業委會管理缺位的問題。一方面要加快相關法律法規的建設，將實踐中的新經驗、好做法上升為政策法規。另一方面在法律法規滯后于實踐發展的情形下，應積極進行實踐探索，而不能拘泥于現有規定、無所作為。

四、新建商品房小區社區管理的主要經驗有哪些？

第一、發揮黨和政府的主導作用。現代社會中，政府對社會秩序的形成起著主導作用。無論是政策法規的制定，還是實踐中的推動，都離不開黨和政府的主導。在管理有序、關系和諧的新建商品房社區，都離不開街道辦、社區黨組織的介入。商品房社區的大量涌現是我國城市基層社會結構的重大變遷。黨和政府應重視新建商品房社區的管理工作，重視業委會工作，重視調解業主、業委會與物業公司之間的糾紛，加強制度建設、工作指導和監督，不能因為這些工作與政府部門沒有直接利益關系而放任自流。為加強政府對新建商品房社區的有效管理，建議政府將商品房小區的管理工作（包括社區管理、物業管理、業主自治）統一納入到街道辦事處的指導范圍，確定一名副主任分管該項工作。因為街道擁有豐富的社區建設經驗，比較了解所屬社區各樓盤狀況，便于居民就近方便反映問題。

第二、制度先行，建立各方聯席會議制度，形成居委會、業委會、物業公司各方協商共建機制。針對新建商品房社區各類組織的發展所帶來的新問題，各地進行了積極有益的實踐探索。雖然各地探索出的模式不盡相同，但都建立了各方聯席會議制度，形成共同協商處理社區事務的治理模式。上海、南京、大連、深圳、無錫等多個城市的社區管理實踐證明，這種模式變各自為戰為相互合作，有利于社區和諧共建。南京市秦淮區探索“四位一體”社區微觀組織民主協商治理模式，通過社區黨組織、社區居委會、業主委員會、物業管理公司成員聯席會議等有效的運作方式，實行社區黨組織領導、協調下的業主委員會、社區居委會、物業管理公司共同協商處理社區事務、共同參與社區建設的社區一體化治理模式。[⑧]上海塘橋街道在新建住宅區推行三位一體，一門服務。將業委會、物業公司納入到居委會的管理體系當中。建立居委會主任、物業經理、業委會主任聯系會議制度，共同協商解決整體性、突擊性等管理中的重大問題，三個組織既各司其職，又互相配合，共創文明小區。[⑨]由于許多住宅小區未及時成立起業委會，在實踐中，三位一體常變為二位一體，社區居委會承擔了業委會的職能。將社區管理與物業管理相結合，將物業管理融入社區建設，共建社區。如南京市紅花街道龍苑新寓社區通過社區與物業聯合，攜手共建社區。社區和物業公司既講分工，更注重相互介入、彼此支持。發揮物業公司在人、財、物上的優勢，發揮社區在與部門協調、做群眾工作上的特長，兩者優勢互補、密切配合，取得了居民的理解和支持。[⑩]

新建商品房社區管理必須制度先行。新建商品房社區內部組織類型多樣、關系復雜，不同于傳統居委會社區。傳統社區經過20多年的規范化建設，基本建立起來了完善的社區組織體系及相應的管理制度。多數社區都成立了社區黨組織、社區居委會、居民代表會議、協商議事會、社區民間組織。各組織工作職責明確、工作程序規范。形成了較為完備的居民民主選舉制度、民主決策制度、居民自治公約、民主監督制度。而在新型商品房社區，許多制度尚不完備。從先進商品房社區的現有經驗來看，他們都制定了詳細完備的管理制度，特別是增加了業主公約、業主大會議事規則、業主委員會章程，規范不同組織的權力和義務，工作的規范程序。

第三、實行真正民主自治，把民主權利交給廣大業主。建立一整套財務制度，形成嚴密的監督機制。新建商品房小區業委會面臨著監管難題。由于缺乏健全的制度安排，業委會一方面有時被業主誤解牟取私利，另一方面一些地方又發生了業委會成員吃拿卡要或被物業公司、開發商收買的腐敗現象。上述社區聯席會議制度有利于對業委會的監管，避免了業委會單一管理可能導致的監管漏洞。但業委會的規范運作還需要廣大業主的監督。應當健全監督制度，設立監督管理委員會，加強業主和業主大會對業委會的監管，要求業委會公開自己的工作成果、財務狀況等。業委會要有效運作必然要擁有財力、動用財力，只有完善財務制度，才能讓業委會有錢辦事、才能讓業主放心，才能保障業委會的健康發展。為防止業委會出問題。南京市奧體新城清竹園小區業委會制定了一整套財務制度。請業主委員會以外的業主來監督，一切公開化，一切民主化。明確規定：2000元以內開支由主任辦公會決定；2000至8000元開支，由全體委員討論，并征求業主代表意見；8000元以上開支，要召開全體業主大會，并報物業行政主管部門備案。業主委員會委員報銷費用，要經3個人簽字認可。同時，還成立了財務審計監督小組，共有5人，其中2人是業主代表，而且是高級會計師。業主委員會每一筆賬都要接受他們審查，一個月審查一次，審查后向全體業主公布。[11]這種財務公開、民主管理的程度已接近于我國農村村民自治，真正體現了社區的自治性。業委會，內有業主代表的監督，外有街道居委會的指導監督，必將更好地促進其規范運作，更好地為小區業主服務。

第四把好用人關，選好居委會、業委會成員。社區基層工作的好壞取決于基層工作者的素質和能力。居委會、業委會工作任務繁雜，直接面向廣大群眾，而居民（或業主）利益各不相同、素質參差不齊。如果居委會、業委會成員缺乏足夠的動員、組織、溝通、協調能力，就無法使業主彼此達成一致，也無法調解業主與物業公司的矛盾。在實踐中，我們發現凡是工作做得有聲有色、為廣大業主所信服的居委會和業委會，都是甘于奉獻、尊重業主權利、做了大量協調工作的，以南京市奧體新城清竹園小區業委會為例，為了成立業委會，業委會籌備組千方百計找到業主資料，電話打了幾千個，簡報出了13期，每個人累得筋疲力盡，最終調動起廣大業主的參與熱情，第一次業主大會召開，1029戶居民中有近500戶居民親自參會，沒來的也都書面委托代表過來。當業主與物業公司出現糾紛時，業委會成員都上門調查、協商調解解決問題。[12]北京市海淀區華盛家園社區居委會多次協調物業公司與業主的矛盾，把為居民解難事作為服務的重點，公布了服務電話和手機號碼，節假日不關機，天天值班，居民有事，隨叫隨到，換來了廣大居民對居委會工作的理解和支持。[13]同時，居委會、業委會成員還應加強有關物業自治、業委會等方面的業務知識、政策法規的學習培訓。從綠化管理到電梯維修、從房屋建筑到財務管理、從物業服務合同的簽訂到維修基金的使用，都需要相關的專業知識。