省林業雨雪冰凍災害調研報告

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2008年2月26日至3月1日，國家林業造林司、林改辦、經研中心一行6人赴*省*市、*市進行了專題調研。通過察看受災現場，與基層干部群眾座談交流，聽取林業部門工作匯報，對*省林業雨雪冰凍災害情況有了基本了解，對災害造成的影響以及災后恢復重建有了新的認識。

1林業受災基本情況

調查組察看了*市峽江縣、*市林科所、泰和縣蘆居山林場、井岡山自然保護區、*市分宜縣、袁州區、明月山風景區管理局和宜豐縣災情現場，所到之處一片狼藉，慘不忍睹，成片竹林倒伏、爆裂，大片松林攔腰折斷。據*省統計，全省有林地受災面積356.7萬hm2，占總有林地面積的40%，其中毛竹林73.9萬hm2（占全省毛竹林面積的90%），濕地松53.3萬hm2，油茶20.3萬hm2，杉木87.1萬hm2，馬尾松55.1萬hm2，其他樹種66.9萬hm2。受損毛竹近6億根，損失林木1266萬m3，折合木材788萬m3。林業直接經濟損失154億元，其中林木直接經濟損失134億元；隨著災后調查和統計評估工作的深入，*林業受災經濟損失的數字仍在攀升。

通過調查了解，*省林業雨雪冰凍災害呈現出以下特點：

一是受災區域的廣泛性與高位性。全省從南到北、從東到西，100個縣（市、區）林木資源普遍受災。森林蓄積量大的林業大縣受災損失尤為嚴重。海拔300m以下的林子受損較輕，海拔300m以上樹種受損明顯增大。坡度陡峭山場比平地和緩坡地受災重，陰坡山場比陽坡山場受災重，風口處的林子基本蕩然無存。

二是受災樹種的多樣性與集中性。雖然有毛竹、濕地松、馬尾松、杉木、油茶、木荷、楓香、樟樹、泡桐、桉樹、楊樹等多個樹種受災，但以毛竹、濕地松受災尤為嚴重。同時，針葉樹比闊葉樹受災嚴重，外來樹種比鄉土樹種受災嚴重，速生樹種比非速生樹種受災嚴重。

三是不按森林生長的自然規律營造和利用的森林受災嚴重。沒有開展森林經營的林子比開展森林經營的林子受災重；采脂的松林比沒有采脂的松林損失大，采脂強度大的比采脂強度小的損失重；毛竹林密度小的比密度大的損失重，沒有保留闊葉樹的毛竹林比保留闊葉樹的損失重；純林比混交林損失重，人工林比天然林損失重，大樹比小樹損失重。

2采取的主要抗災救災和恢復重建措施

在罕見的雨雪冰凍災害面前，*林業抗災救災工作措施得力，工作有序，目前災區民心穩定，林政穩定，社會穩定。

2.1認識到位，行動迅速

災情發生后，*省林業廳迅速反應，緊急部署，第一時間成立了由廳黨組書記、廳長劉禮祖同志為指揮長的防范災害性雨雪天氣應急指揮部，同時組建了百人應對災害性雨雪冰凍天氣應急大隊，冒著生命危險深入林區，了解災情。2月10日至17日期間，先后召開了全省林業系統抗災救災電視電話會、林業災情匯報會、座談會、林業災后重建動員大會，之后組織了“百組千人”，奔赴100個受災縣，現場指導抗災救災活動。林業廳提出，要以高度的責任感和使命感，全力以赴投入到抗寒防凍救災戰斗中，努力使災害損失減輕到最低程度。

2.2積極爭取各方面的資金支持

在國家林業局的關心下，財政部于春節前緊急撥付*省林業救災資金5O0萬元；省財政緊急安排種子購置資金340萬元，近日*省財政又安排林業災后重建資金9000萬元。據介紹，這樣高度重視和資金支持，在*林業受災史上是前所未有的。目前，財政部下撥*的災后重建資金1.16億元，省廳已計劃安排在營造林、防火、基礎設施建設等6個方面。

2.3組織好營造林生產

一是編制災后重建規劃。從2008年2月15日開始，林業廳組織了全省林業系統1000名干部和科技人員，深入全省100個縣(市、區)，全面核實災情，落實災后森林恢復地塊和面積，指導各地開展受災木竹清理，編制林業災后重建總體規劃。目前，以縣(市、區)為單位的林業災后重建森林恢復規劃已編制完成，各地正在著手將2008年因災新增的補植補造任務落實到山頭地塊，落實到經營主體。

二是抓住機遇，大力開展營造林。面對災害后的造林工作，*省林業廳極為重視。2008年2月26日，在新干縣召開了全省林業災后重建造林現場會，*省副省長熊盛文到會講話，提出林業營造林災后恢復意見。目前，*省營造林工作，圍繞一個目標——恢復被破壞的森林植被，鞏固*“青山綠水”生態品牌；突出兩個重點——新增13.5萬hm2跡地更新任務和準備好充足的林木種苗；處理好三個關系——增量和存量的關系（20萬hm2的造林計劃和13.3萬hm2的災后損失補造）、數量和質量的關系（注重質量）、生態和經濟的關系（多造混交林）；強化四項措施——領導責任、扶持措施、經營機制、督促檢查。

三是實施補助政策。一是林木良種補助。*省財政近期安排2100萬元資金購買林木良種，免費提供給林農，開展容器育苗，解決造林苗木缺口。二是受災毛竹林施肥補助。2008年計劃對33.3萬hm2竹林開展竹腔施肥，對林農推廣竹腔施肥和容器育苗所需肥料，*省財政安排6900萬元給予補助。三是貸款貼息資金補助。企業收購林農因災清理木竹所需的流動資金，省農發行等金融部將給予貸款支持，省財政適當予以貼息。

2.4加強資源林政管理，穩定林區秩序

一是全面實行“三禁止兩不準一停止”。即禁止采挖春筍，禁止重災縣采割松脂，禁止重災縣采伐非受損木竹；能繼續生長的受損木竹一律不準采伐，不能補植補造更新的林木一律不準采伐；停止對野生植物的采集、移植審批和放行，嚴防借機亂砍濫伐。加強對受災木竹清理工作和企業收購木竹行為的監督，做到憑證采伐、憑證收購、憑證運輸。防范林業次生災害的發生，加強森林防火工作；強化森林病蟲害監測預報，嚴防病蟲害大面積爆發。

二是幫林農解決受災木竹的采伐收購。要求重災縣調整木材生產計劃，優先保證林農清理因災損毀木竹的需要。對林農銷售受損木竹實行臨時保護價，其中松木每噸不低于400元，毛竹每噸450～500元。對農民銷售毛竹免收育林基金。

2.5實施科技救災技術

*省林業廳成立了林業災后重建工作指導組和10個林業災后重建專項工作組，實行分類指導、科學救災，提出了災后重建營造林采取“封、清、造、補、施”的五字措施。

封，就是對受災輕度(30％以下)的濕地松、杉木、闊葉樹林分，進行災后清理，之后實行全封山，特別是交通干線重要地段兩側的生態公益林，要嚴加管護，嚴禁保存下來的濕地松割脂和人為破壞；對受災的毛竹實行全封山，嚴禁采挖竹筍。

清，就是對災后凍死、壓死、倒伏、折斷、主干爆裂的林木或竹子進行砍伐清理，嚴禁砍伐被雪壓彎曲的林木和竹子，嚴禁砍斷梢、斷枝的林木，特別是斷梢、斷枝的闊葉樹萌芽恢復能力強，不得任意砍伐。毛竹要等到竹林出筍結束新竹發枝長葉后開始對毛竹林進行清理。

造，就是對受災重度(71％以上)的林木，進行采伐清理，沒有倒伏的不能采伐，并按照適地適樹原則，闊葉樹比例不得少于30％，屬國有林場的，混交闊葉樹比例不得低于50％。所有重造小班都要嚴格按照森林防火要求，搞好生物防火林帶建設，在山頂、山脊上、小班界、路邊、山腳與農田相連處栽種木荷或楊梅等防火樹種，主防火林帶不少于10行20m寬，次防火林帶不少于5行10m寬。

補，就是對受災程度(30%～70％)的林分，不管是公益林還是商品林，及時對災毀木進行清理，采取塊狀或星狀方式進行補植補造，做到適地適樹適種源，選擇抗自然災害較好的鄉土樹種木荷、楓香等闊葉樹補植補造，每公頃不少于1650株。

施，就是對受災的竹林進行災后護理及竹腔施肥。首先實施禁筍育竹，直到林分恢復到合理密度為準，同時大力推廣竹腔施肥豐產技術；其次夏季將墾復松土與施肥，促進來年發筍；再次對實施低改的竹林禁止過度砍雜，必須保留一定比例(2～3成為宜)的其它伴生樹種，特別是山頂山脊和林緣將適當多保留一些，增強毛竹林抗冰凍雪壓能力，有條件的擬在林間零星種植一些白花泡桐，減少病蟲危害，促進竹林健康生長，增強抗逆能力；第四，高海拔地區竹林采取新筍適度搖梢和幼竹鉤梢，減少冰凍雪壓危害，提高林分的抗風和抗雪壓能力。

3林業災害的影響

嚴重的雨雪冰凍災害，對林業引發的后果是災難性的，并將逐步顯現出來。一是林農生產生活出現困難。目前，*省林區大部分群眾人均只有幾分口糧田，主要的經濟來源靠山上、靠林業，雨雪冰凍災害斷掉了大部分林農的財路，不僅多年投入打了水漂，更對眼前及未來生產、生活造成重大影響，增加了社會不穩定因素，有的林農已舉家外遷。二是森林資源恢復時間長。面對同樣的雨雪冰凍災害，農業最多一個季節可恢復生產，與其他行業相比，林業周期長，受損程度大，恢復需要長時間的大量人力、物力、財力的投入。從*省林業受災情況看，毛竹林需要3～5年，濕地松林需要10～15年，生態林需要更長的時間。三是生態平衡受到重創。雨雪冰凍災害造成森林植被受損或喪失，大面積山地失去森林的保護，水土流失必然增強。災害對樹體產生凍害，樹勢衰弱，森林健康水平下降，抗性下降，易爆發森林病蟲害、森林火災等次生災害。四是加劇了本就緊張的木材供需矛盾。林分單位面積蓄積量下降，清理林木后的若干年內影響木材及林產品供應，進而影響以木材為原料的企業持續不斷地生產。五是打擊了部分林業投資者、經營者等發展林業的積極性。

4恢復重建面臨的突出問題

4.1受損木竹清理和補植補造任務繁重，勞力不足，經費缺口大

*省林木受災面積約占森林總面積的40%，如果不能及時清理，會增加經濟損失，影響補植補造。目前，部分重度受損林地（主要是公司承包的林地）清理和更新造林正在同步進行，大戶林農也積極開展自救與森林植被恢復。但由于勞力有限，受損木竹清理和補植補造工作進展緩慢，更多的受損林木無力清理。

雇工困難、勞力緊張導致*全省務工費上漲。林農和企業已遭受嚴重損失，務工經費支付困難，成為影響受損木竹清理和補植補造的關鍵因素。

4.2林農近期生活來源沒有保障，貸款造林者無力償還到期債務

林權改革激發了*省農民投入造林的積極性，幾乎全部的人力、物力和財力被投入到林地上。災害過后的5年（甚至10年）內，林農不能從林地上獲得收入，相反，需要繼續投入來完成受損木竹清理和補植補造。林農近期生活來源如何保障？這是當前必須明確的問題。事實上，農民放棄林地，舉家外出打工的現象已在*省出現，值得中央和地方各級政府關注，更應該盡快研究應對措施。

*省目前各類造林未還貸款總額有5個多億（人民幣），但無論是企業還是林農幾年內都無力償還到期貸款，因此要背上長期、越來越重的包袱，同樣會打擊林農和企業繼續支持林權制度改革和參與林業生態建設的信心。

4.3災后出現和可能出現的諸多問題，缺乏技術指導以及相應保障措施

災害使廣大林業工作者更加充分認識到了科學培育森林和利用森林的重要性，尤其是造林過程中科學設計、適宜樹種選擇、樹種配置、發展混交林、重視和加強森林經營、科學采脂等，對培育形成抗病抗災的健康森林十分重要。盡管有了這些認識，也希望通過森林恢復達到目的，但目前缺乏相關技術指導，更缺少培育優質森林的扶持引導政策，比如營造珍貴鄉土樹種、發展混交林、開展森林經營，是否納入政府營造林計劃，給予更多補助？由于一些林化企業急需松脂原料，目前*受災濕地松林地的森林恢復大多繼續補植濕地松。科學的樹種配植、造林要維護地力，實現森林可持續經營是亟待研究和解決的問題。

為了保障林木所有者收益，*要求企業以保護價敞開收購受損木竹，木竹材保存和防腐將是企業必須重視的問題，但目前沒有可靠的技術措施，需要相關科研機構給予支持。此外，怎樣做到科學清理林木，不借機濫伐森林，也不損失浪費應清理下來的林木，需要果斷科學決策，資源林政管理壓力較大。許多保護區和林場難以在夏季到來之前完成死亡木竹清理，森林火災和森林病蟲害防治工作壓力較大，相關部門不僅要提高警惕，更應該盡早解決有關問題，防患于未燃。

5恢復重建的政策需求與建議

5.1規劃和啟動災后森林恢復工程，通盤考慮災后林業生產和林農生活問題

災后森林恢復的重點是有林地更新造林、人工補植、撫育、封山育林和未成林造林地重造、補植、未成林撫育等，應按分類經營，中央地方事權劃分，發展混交林和闊葉樹，充分利用自然力，必要的人工干預，突出重點，總體推進，先急后緩等原則抓緊規劃和啟動災后森林恢復工程，中央和地方政府給予必要的資金和政策支持，同時對災區農民生計問題政府也應給予必要的補助，盡快研究制定補助林農和林場職工生活補貼方案，解決他們的基本需要。

5.2延長造林貸款償還期限，降低貸款利率

鑒于災情嚴重，林農和企業無力償還貸款，我局應積極協調有關部門推遲貸款造林項目的還款期限，免除期間的利息或由財政貼息。對于林農和企業災后林業恢復重建所需的貸款，應予以貼息補助，鼓勵金融機構盡可能滿足災區林業恢復重建的資金需求。

5.3對可能發生的次生、衍生災害做好防范工作，組織科技力量解決災后出現的技術難題

對于林木清理問題應遵循森林生長的自然規律和經濟規律，依法依規有序進行。清理林木的次序應該是先針葉樹后闊葉樹，先人工林后天然林，先商品林后生態林，先低海拔后高海拔，在不破壞森林生態系統、預計不能發生次生災害或清理所需的工本費入不敷出或今年不能開展更新造林或預計能夠自然恢復的前提下，可不急于清理。應加大清理林木工作的檢查監督力度。對于各地災后林業恢復重建過程中出現和可能遇到的技術難題，國家林業局應及時掌握，并協助盡早解決

5.4提高防災意識，實行森林保險制度，建立起抵御災害發展林業生產的長效機制

盡快協調保監會、金融和財政部門，開展聯合調研，共同研究制定林權抵押貸款的強制保險險種和適合一般林農的森林自然災害保險險種。對林權抵押貸款，規定貸款涉及林木必須投保，以減少自然災害引發的信貸損失。對適合一般林農的森林自然災害險種，國家、林農各出一點保費，保險期限相對要長一些，同時，國家要通過建立該險種的風險基金，減輕大面積災害發生時保險公司的賠付壓力，并保證林農能及時拿到賠付金，維持基本生活需求和簡單再生產。

6兩點思考

一是這次災害使我們充分認識到了林業在重大自然災害面前的脆弱性，看到了森林質量對于森林生態系統穩定的重要性，從而感受到了科學經營的必要性。因此，今后林業建設應該高度重視科學造林和營林工作，提高森林質量和效益，提高造林補助標準，并以此次災后重建為契機，真正將森林經營作為林業建設的永恒主題抓緊抓好，全面提升林業建設水平和質量。

二是應全面正確認識林業的風險。集體林權制度改革激發了農民的積極性，林農幾乎將全家的人力、物力和財力投入到林地上，因而災害損失對其打擊非常沉重，已無力進行災后恢復與重建，很容易喪失對林業的信心。林業生產周期長，面臨的不確定因素多，一次可能損失掉多年積累的成果，這種風險是林農難以承受的。通過這次災情，全國各級林業主管部門以及全社會都應該對林業面臨的風險有一個全面、正確的認識；尤其是林業部門，今后應該積極引導農民理性投資、分散風險。同時要加大宣傳力度，引導社會正確認識林業的地位作用，恢復和保護社會各界投資林業的積極性。