區違法違章搶建搶種問題工作調研報告

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針對我區一些鎮（辦）近年來出現的一些違法違章搶建搶種行為屢禁不止，甚至愈演愈烈的情況，區人大常委會組織調研組到有關鎮（辦）和部門進行了專題調研及實地察看,并與相關鎮(辦)領導和有關部門負責人進行了座談。通過座談了解找到了一些既有主觀又有客觀的具體原因。通過分析,不難看出市、區二級在城市建設管理上存在著管理體制上的矛盾與不協調。為此，我們提出如下看法：

一、違法違章搶建搶種基本情況

幾年前，我區各地的搶建搶種行為只是零星出現，沒有形成規模，處于可控范圍之內。但近幾年來，隨著惠州市進入快速發展時期，一大批建設開發項目，特別是市重點市政工程和大型企業項目不斷增加并陸續上馬，市區近郊范圍內違法違章搶建搶種現象逐漸增多，且屢禁不止，甚至有愈演愈烈之勢。據城管部門和有關鎮（辦）不完全統計，自2005年5月以來，市區周邊各鎮（辦）共發現違法違章建筑2900多宗，涉及建筑面積58.6萬多平方米。其中河南岸、三棟、江北、小金口等鎮（辦）最為突出，約占全部違章建筑的近八成。另外，在一些市政重點工程項目用地上違章搶種的現象也比較嚴重，如當地村民在市體育場館周邊、惠南大道沿線、東湖大堤等地，通過搶種或不合理密集種植苗木，企圖搏取賠償獲利的現象十分突出，僅三棟鎮的搶種就涉及500多畝、約50萬棵之多。

惠城區委、區政府高度重視制止搶建搶種工作，各鎮（辦）和相關職能部門對此不法行為一直都在大力整治并給予堅決打擊。兩年多來，各鎮（辦）頻頻組織清拆行動，共強制拆除違法違章建筑1129宗，涉及面積25.7萬多平方米，清除違章搶種面積1000多畝、30多萬棵。特別是最近一段時間以來，區委、區政府采取了強有力的整治措施，有效地遏制了搶建搶種蔓延的勢頭。盡管如此，違法違章搶建搶種的不法行為還不能從根本上得到杜絕。

二、違法違章搶建搶種的原因分析

出現違法違章搶建搶種量大面廣、屢禁不止的原因是多方面的，既有客觀因素，也有主觀因素，既有歷史原因，也有現實原因。除了利益驅動、企圖在拆遷補償時能獲得經濟補償，以及政府法制宣傳教育跟不上造成群眾法制觀念淡薄等原因外，我們認為，主要存在如下幾個方面：

1、規劃報建控制過嚴，村民建房沒有出路。城市規劃區范圍內的各項建設自1992年開始就被市政府職能部門嚴格控制管理。長期的規劃控制管理造成了村民建房沒有出路，新建、改建住房不能完善有關手續。按市規劃建設局的規定，新村莊必須做好整體規劃修編方案并經批準后方能辦理房屋報建手續。據了解，在城市規劃區范圍內的市郊，多年來政府職能部門只受理并批準過少數的村（居）民建房報建，大多數的報建被拒之門外。即使少數的報建能夠受理和得到批準，也要花費很長時間，快則半年，慢則一年。以江北辦事處為例，2002年以前村（居）民報建600宗，市規劃建設局受理審批280宗，盡管這樣報批手續煩瑣、控制嚴格，村（居）民報建仍有出路；但從2002年起，市規劃建設局就不再受理報建，完全堵死了村（居）民的建房出路。因而由于子女長大、家庭人口增多或需要住宅改造而成為住房困難戶的村（居）民的自建住房問題長期得不到正常和合理解決，甚至連危房、倒塌房都無法報建，村（居）民強烈的建房要求和無法辦理報建手續的矛盾日趨激化。可以說政府職能部門沒有正視村（居）民自建住房的出路問題，是導致違法違章搶建的一個直接原因。

2、規劃嚴重滯后，老村莊邊界不能確定，新村民點和個別村集體工商用地也沒有落實。一直以來，我區絕大部分范圍的建設規劃都由市規劃建設局負責編制。但至目前為止，幾乎所有老村莊的界線都還沒有明確，新村莊（新村民點）的選址也沒有劃定，更談不上對新村莊的規劃。據反映，2006年上半年為了配合社會主義新農村建設，小金口辦事處按照市委、市政府要求花費了400多萬元和大量的人力物力委托有規劃設計資質的單位，對其所轄的幾個村莊進行了重新規劃，新規劃至今仍沒有開始實施。汝湖鎮按照有關部門的要求，劃定了其所轄老村莊的邊界，但由于市國土部門要控制老村莊內500平方以上的空地，而村民又接受不了，致使老村莊的范圍遲遲不能劃定。河南岸辦事處幾個村的新村民點至今也沒有落實，村（組）集體的生產和村民的生活缺乏土地資源，他們為了發展經濟而搭建的一些臨時廠房又成為新的違法違章建筑。一些村、鎮（辦）干部擔心，如果老村莊的邊界不能及時定下來，新村民點又得不到落實，隨著一些大項目的上馬，大量的搶建搶種還有可能會出現。

3、規劃建設管理和執法體制不順，監管力度不足。長期以來，城市規劃區內的規劃和報建審批權在市規劃建設局，按照有關法律法規，只有市城監支隊、市規劃建設局法規監察科等隊伍才具城建執法權，但他們編制有限、人員少，而管理范圍大、涉及面廣，很難做到管理到位，對城建監察執法力不從心。因為“守土有責”，區和鎮（辦）則對違法違章建設負起了主要的管理責任，而區和鎮（辦）對違法違章建設的管理只能靠沒有行政執法職能的治安隊伍。這種權責不統一的體制，其結果必然導致監管不力，客觀上使違法違章建設有了可乘之機。對比東莞、中山等地的城管經驗，我市的城管體制存在弊端。事實上，同處城市近郊的陳江和水口，由于區劃調整前其城管權責統一，監管有力，違章建設成不了氣候，而且即使出現了，也能得到及時遏制。據了解，近幾年來，陳江辦事處發生違法違章搶建12宗，遠低于其他鎮（辦）。

4、對違法違章搶建搶種行為的打擊力度不夠，有關職能部門執法和把握政策不嚴。鎮（辦）和有關職能部門在拆除違法違章建筑的過程中，往往遇到違建戶群體性對抗，甚至遇到暴力阻撓，政府工作人員也經常遭到恐嚇、圍攻、毆打，暴力抗法事件屢有發生。出于維護社會穩定考慮，個別地方（如河南岸辦事處）在一段時期內對違法建筑清拆力度不夠，一度有所松懈。遇到暴力抗法，公安司法機關等相關職能部門也未能采取強有力的措施及時處理違法分子，致使個別村民煽動、組織群眾進行阻撓拆除現象增多，一些清拆行動也因此不了了之。一些違建戶也正是看到這一情況，變本加利，大肆搶建搶種，河南岸的湖山、高布一帶甚至遍地開花。直至今年區公、檢、法專案組介入，查處有關暴力抗法、私賣私分集體土地等案件，尤其是抓捕了一些涉嫌違法人員后，情況才有了好轉，但是已經積重難返，也失去了治理違法違章建筑的最佳時機，給今后的整個治理工作帶來了極大的困難和嚴重的后果。

此外，個別職能部門把握政策不嚴，客觀上助長了搶種歪風。如在征地過程中，為圖省事，在對一些地上作物作出補償時，不管種植密度，只論棵數而不是論面積計算補償，或者對一些已經認定為違法違章搶種的青苗也給予了補償。這一做法起到了不良的導向作用，在群眾中造成很壞的影響。三棟鎮惠南大道沿線和體育場館周邊的部分村民正是看到這一情況后，認為有暴利可圖，而且圖得爽快，所以跟風搶種，甚至一些外來人員也加入搶種行列，形成惡性循環。

三、對制止違法違章搶建搶種行為的意見和建議

針對以上搶建搶種產生的原因和存在的問題，我們提出以下意見和建議：

1、規劃先行，受理報建，解決村民建房出路問題。建議市政府撥出規劃專項資金，由市規劃建設局根據市區總體規劃要求，牽頭組織有關部門迅速做好鎮（辦）總體規劃編制工作，盡快劃定新老村莊的界線。同時對各鎮所編制的規劃在短期內予以審批確認。在做好規劃的基礎上，開始放開受理村民報建，并盡可能減少報建環節，對符合報建條件的從速審批，為村民合法建房開方便之門。

2、加大力度，嚴厲打擊違法違章搶建搶種行為。一是要加大對現有違章建筑的清拆力度。要組織力量理直氣壯、大張旗鼓地堅決拆除近期搶建的違章建筑，以起到遏制搶建風氣蔓延的震懾作用。同時要研究解決違章建筑的遺留問題，分別情況，區別對待，對影響市區總體規劃和重點建設項目的違章建筑要堅決予以拆除。二是各相關職能部門要加強工作配合，形成合力，共同整治搶建搶種。規劃、國土、城管等部門要整合執法資源，加強巡查，做到對上報的違法占地、違法搶建的案件要迅速作出處理。要建立快速應急機制，提高執法效率。公安司法機關對阻撓拆除行動，妨礙公務，圍攻、毆打工作人員的違法分子要加大現場處理打擊力度，并及時立案調查，嚴懲當事人。供水、供電部門要配合打擊工作，不給違法違章建筑供水、供電。

3、理順審批和管理體制，健全執法機構和執法隊伍。建議下放部分審批權（如村集體自留工商用地和新老村莊住宅用地的規劃審批權），實行分級審批、分級管理制度，明確市、區、鎮（辦）各職能部門的審批權限和管理權限范圍，做到主體清晰，職責明確，責任落實。不能因為統得范圍大、管理不到位而出現市、區、鎮（辦）互相推卸責任，管理斷層現象。同時建議市政府撥出專項資金，讓區、鎮（辦）成立城監隊伍，各村也要配備城監協管員，從而建立健全市、區、鎮（辦）、村的城建監察網絡，以適應我市創建文明城市的需要。

4、嚴格把握政策界限和執法標準，在征地和拆遷補償上不給不法分子有利可圖。建議對《惠城區土地征收補償標準（暫行）》（惠府辦[2005]62號文）重新修訂，細化補償標準，使之更具可操作性。在征地公告前，有關部門和當地鎮（辦）要對預征土地和地上附著物現狀進行實拍，將實拍現狀與征地公告同時，嚴格以現狀對照補償標準進行補償，不給不法分子有可乘之機和有利可圖，以經濟手段打擊搶建搶種行為。

5、加大土地清查力度，打擊非法賣地行為。搶建搶種很大程度上是由于一些村集體和村民將村莊周邊的空地、自留地私自賣給外來人員建房所造成的。為了嚴肅國家國土政策和法律法規，剎住集體私人亂賣土地歪風，建議成立一個由政府牽頭、國土部門為主、其他部門配合的私賣土地清查機構，對成立國土局以來的私賣（買）土地的人和事按國土政策和有關處罰規定進行清查處理，一可以嚴肅國家法律法規，二可以增加財政收入，三可以使搶搭搶建現象得到控制。

6、增強責任意識，切實做到守土有責。各鎮（辦）要落實工作責任制，健全巡查制度，加大巡查力度。對巡查發現的違法違章搶建搶種行為要當即制止并向有關部門上報告。同時要主動協調或組織力量及時開展清拆行動，抓早、抓小，把搶建搶種消滅在萌芽狀態。

7、加大輿論宣傳力度，加強對基層干部群眾的法制宣傳教育和村級組織建設，堵住搶建搶種源頭。一是要在各種媒體上和公益廣告中加大對打擊違法違章搶建搶種行為的宣傳報道力度，廣泛宣傳搶建搶種行為的危害性和自食其果的下場，讓搶建搶種者望而止步。二是要加大對基層干部群眾的法律法規宣傳教育力度，重點對土地管理法、城市規劃法、惠州市城市管理辦法等法律法規進行廣泛宣傳，從而增強廣大干部群眾特別是廣大村民的法制意識，使其知法守法，自覺抵制搶建搶種不法行為。二是要加強村級班子組織建設，充分發揮村黨支部的戰斗堡壘作用，發揮黨員干部在清理搶建搶種工作中的模范帶頭作用。同時建立村組干部獎懲機制，讓村組干部管住村民，把好源頭關。