對地方人大及其常委會

導語：對地方人大及其常委會一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

對地方人大及其常委會

行使重大事項決定權的再思考

討論決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，是憲法、法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。但當前這一職權還沒有得到有效的行使，直接影響了地方人大及其常委會職能作用的發揮，也影響了地方國家權力機關的形象和威信。分析地方人大及其常委會行使重大事項決定權方面存在的問題及其原因，探討改進措施，促使決定權的行使盡可能的到位，是當前人大工作亟需研究的課題。

一、地方人大及其常委會行使重大事項決定權存在的問題及原因

地方人大常委會設立以來尤其是近幾年來，在依法行使重大事項決定權方面進行了積極探索，作出了很大努力，取得了一些進展和成效，一些地方人大常委會還制定了關于討論、決定重大事項的地方性法規和規范性文件，但從整體上看，重大事項決定權的行使還很不到位，存在的主要問題和原因，筆者認為有以下幾個方面：

（一）難為問題。憲法和地方組織法雖然明確規定，地方人大及其常委會討論，地方人大及其常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，但這一規定太原則，太抽象，哪些事項屬重大事項應由人大及其常委會討論決定，人大及其常委會怎樣討論、決定重大事項，具體程序是什么等都缺乏明確的界定和規范，在實踐中難以操作，人大及其常委會在行使重大事項決定權過程中與同級人民政府發生分歧時無所遵循，使地方人大及其常委會的重大事項決定權處于難為境地。

（二）不為問題。由于地方人大常委會設立時間不長，長期以來形成的“黨委決策、政府執行”的思維定勢的影響根深蒂固，尤其是一些領導干部對于憲法和法律規定的“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”。（《憲法》第96條）“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會是本級人民代表大會的常設機關”，（地方組織法第40條）地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”。（《憲法》第10條）“地方各級人民政府是地方各級國家權力執行機關。”（《憲法》第105條）地方人大及其常委會與同級人民政府的關系是決定與執行、監督與被監督的關系缺乏應有的正確認識；一方面，一些在黨委、政府工作的領導同志習慣于傳統的權力運行方式，對人大及其常委會依法行使重大事項決定權，在認識和實踐上仍處于可又不習慣的狀態，每遇重大事項，往往采取黨委決策，政府執行或黨委、政府聯合決策、聯合發文貫徹落實的方式，把人大及其常委會的重大事項決定權拋到一邊，使之處于十分的境地，無法作為。另一方面，也有一些從事人大工作的同志錯誤地認為，重大事項由黨委決策、政府執行、人大監督就行了，或者怕行使重大事項決定權被說是與黨委爭權，與政府分權，影響關系，自身就缺乏依法行使決定權的膽略和主動性，放棄依法行使重大事項決定權。

（三）虛為問題。當前每年一次的地方各級人代會，往往就是聽取審議一下“一府兩院”的幾個報告，作出幾個年年類同，內容表述大同小異的程序性的“決議”外，極少或者根本沒有討論、決定過像全國人大討論決定的海南設省、修建三峽水利工程那樣的，本行政區域內的某一具體重大事項。每兩個月一次的地方人大常委會會議，雖然安排聽取和審議了市政府的一些專題工作報告，作出了一些決議或決定，但這些決議、決定多數比較原則，可操作性較差，執行機關執行起來較為困難，同時對決議、決定的執行情況的監督檢查也不夠，缺乏必要的制約反饋機制。這樣，雖然看起來地方人大及其常委會也在行使重大事項決定權，而實際上重大事項決定權的行使處于一種例行公事的虛為狀態，并沒有產生法律賦予地方人大常委會重大事項決定權的應有效果的作用。

（四）濫為問題。有些應該提請人大及其常委會討論、決定的重大事項不提請人大及其常委會討論、決定、而有些工作不屬于重大事項但在推行中困難較多，或者社會各方面有不同意見，如籌措資金、集資收費、拆遷開發等，為了借助人大及其常委會的權威，卻主動提交人大及其常委會請求作出相關的決議、決定。少數地方的人大及其常委會還錯誤地認為這是政府重視人大，尊重人大，應該同政府“同唱一臺戲”，“支持政府工作”而輕易作出決議、決定。結果使人大及其常委會成了借助力量，管了不該管的事情，影響地方國家權力機關執尊嚴和權威。

二、地方人大及其常委會依法行使好重大事項決定權的措施

針對行使重大事項決定權方面存在的上述問題，要保障重大事項決定權的有效行使，筆者認為可采取以下措施：

（一）提高思想認識。地方人大及其常委會討論決定本行政區域內的重大事項，不僅是憲法、法律的規定，是人民代表大會制度的重要內容，是人民當家作主，依法管理國家事務的具體體現，也是將黨的意志轉化為國家意志的重要方式，是實現決策民主化、科學化、制度化的必然要求。地方人大及其常委會討論決定重大事項，有利于廣泛集中民智，充分反映民意，最大限度地反映人民群眾的根本利益，避免可能出現的片面性和重大失誤。所以，必須從堅持和完善我國根本政治制度的高度，從貫徹落實“三個代表”重要思想的高度，進一步認識依法行使重大事項決定權的重大意義，各級黨委和人民政府要充分尊重人大及其常委會的重大事項決定權，各級地方人大及其常委會要積極主動地認真行使重大事項決定權。

（二）正確處理關系。地方人大及其常委會行使重大事項決定權，既不是與黨委“爭權”，也不是與政府“分權”，而是依法行使職權。雖然長期以來形成的黨委或行政決策為主的模式仍然有某些存在的“合理性”和實用價值，而且憑著原有思維定勢的強大慣性，而今后一個時期會繼續產生作用，但隨著依法治國基本方略的實施和政治體制改革的推進，我國憲法、法律賦予人大及其常委會的職權必將逐步行使到位，將目前“黨委決策-----政府執行----人大監督”的國家權力運行模式轉變為“黨委建議----人大決定----政府執行”的法定運行模式。從當前的實際情況出發，保障地方人大及其常委會依法使重大事項決定權，應重視處理好三個關系：一是與黨委領導關系。隨著依法治國基本方略的實施，這種關系正在進一步理順，發展軌道也日益清晰。黨對人大工作的領導是政治原則、政治方向、重大決策的領導，實現這種領導方式的途徑就是同志指出的：“對法律規定須經人大及其常委會審議、決定的重大事項，經黨委審查原則同意后，應當依照法定程序提交人大及其常委會審議、決定，支持人大依法行使職權，使黨的主張通過法定程序變為國家意志和人民的自覺行動。”以國家強制力保證實施。這就要求，一方面黨委要自覺主動地將法律規定由人大及其常委會討論決定的重大事項提交人大及其常委會討論決定。另一方面人大及其常委會討論、決定重大事項前，應向黨委匯報，取得黨委的原則同意。二是與政府行使行政權的關系。依照我國法律規定，地方人大及其常委會是地方國家權力機關，同級人民政府是它的執行機關，由它產生，對它負責，受它監督。但在當前的實踐中卻存在很大反差，由于對國家權力機關的性質、地位和作用缺乏認識，加之傳統觀念的影響，不少地方的政府不愿意、不習慣把屬于人大及其常委會討論、決定的重大事項提交人大及其常委會討論決定，如重大改革措施的出臺、重大建設項目的上馬、本行政區域內涉及多數公民切身利益的改革方案的實施等，都是自行決定、或與黨委共同決定。因此，正確處理人大及其常委會依法行使重大事項決定權與政府行使行政權的關系，一方面政府要依法行政，該由人大及其常委會討論、決定的重大事項主動提交審議，做到不越位。另一方面，人大及其常委會要增強依法行使決定權的主動性，對屬于自己決定范圍的重大事項要要求、督促政府提請審議，做到不失職。三是與審判機關和檢察機關執關系。我國法律規定，人民法院、人民檢察院獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。地方人大及其常委會可以對同級人民法院、人民檢察院適用法律中的重大問題進行監督，并可就人民法院、人民檢察院的重工作作出決定，但是不得撤銷人民法院、人檢察院的法律文件。人大及其會有權對人民法院、人民檢察院執法情況進行檢查評議，有權受理人民群眾對人民法院、人民檢察院及其工人員的審訴，對發現顯失公正或適用法律不當的案件，可要求重新審理，依法進行糾正，堅持不予糾正的可報請全國人大常委會批轉最高人民法院、最高人民檢察院處理。同時，依據《人民檢察院組織法》的規定，檢察委員會在討論重大案件和其他重大問題時，如果檢察長不同意多數人的意見，可以報請人大常委會決定。

（三）科學界定范圍。依法行使好重大事項決定權，必須首行著清什么是重大事項？如何界定重大事項？這既是一個理論問題，也是一個實踐問題，筆者認為，解決這個問題，既要依據法律規定，又要從本地實際情況出發。具體應把握好幾個原則：一是合法性原則。對于憲法、法律明確規定的，人大及其常委會要敢于討論、決定，認真行使職權。對于法律規定不具體、不明確的，要按照法律確立的職責范圍來加以選擇和確定。二是全局性原則。確定本行政區域的重大事項要著眼于全局的、長遠的、根本的問題，如產業結構調整、預算外資金問題，如產業結構調整、預算外資金管理、依法治市實施方案等。三是人民性原則。凡與廣大人民群眾的切身利益息息相關，人民群眾普遍關注、反映強烈、迫切要求解決的問題，如社會保障、住房制度、醫療制度等改革措施的出臺等。四是區域性原則。我國幅員遼闊，經濟和社會發展不平衡，在甲地地重大事項而在乙地就可能不是重大事項；在縣一級屬于重大事項，而在市或省一級就可能不是重大事項。因此，要從本行政區域的實際情況出發來確定重大事項。五是動態性原則。事物是不斷發展變化的，重大事項的標準、內容也不是固定不變的，伴隨著形勢的發展變化，此時是重大事項，彼時就可能不再是重大事項，而此時不是重大事項，彼時則可能轉變為重大事項，因此，應根據情況的發展變化，適時確定重大事項。

（四）規范運行程序。地方人大及其常委會討論、決定重大事項，是一個民主、科學決策的過程，必須有嚴格的程序，規范進行操作。地方人大及其常委會可以通過制定地方性法規，作出決議、決定或制定規范性文件等方式，在對本行政區域內重大事項范圍、內容加以界定的同時，對行使范圍、內容加以界定的同時，對行使重大事項決定權的程序加以明確。筆者認為，地方人大及其常委會行使重大事項決定權的程序包括：1、方案提出。法定提出方案的主體依法以書面形式向人民代表大會或常務委員會提出有關重大事項的議案，在人代會期間向人民代表大會提出的議案由大會主席團決定列入大會議程，向人大常委會提出的議案，經人大常委會黨組報同級黨委原則通過后，由主任會議決定列入常委會會議議程。2、調研論證。由主任會議決定提交常委會會議審議的方案，應由人大專門委員會或常委會工作委員會組織有關常委會組成人員和專業人員進行專題視察、調查，廣泛聽取各方面的意見，全面了解掌握情況，進行認真論證，向常委會提出內容翔實的視察、調查報告。3、討論審議。在人代會或常委會討論審議時，議案提出單位或領銜人應報告議案的內容及有關說明，人大代表和常委會組成人員要暢所欲言，各舒已見，集思廣益，在充分討論審議的基礎上，由工作人員集中大家的意見，起草決議或決定草案，經大會主席團或主任會議審定后交代表或常委會組成人員討論審議，進一步修改、完善后提交全體會議表決。4、表決通過。在表決之前，人大代表或常委會組成人員還可對決議或決定草案進一步提出修改意見，而后以按表決器或無記名投票的方式進行表決，由人大代表或常委會組成人員總數的過半數通過生效。為充分發揚民主，表決一般不應采取舉手表決的方式。5、公布實施。討論、決定重大事項的決議或決定通過后，要及時在本級人大常委會公報或新聞媒體上刊播公布，進行有關的新聞報道和宣傳，營造實施的良好輿論氛圍和社會環境，促進決議或決定的貫徹落實。

（五）加強監督反饋。人大及其常委會就重大事項作出決議或決定，并不是行使重大事項決定權全過程的完成，更重要的是要保證行使決定權成果的落實，確保行使決定權的實效。“一府兩院”要建立完善的辦理落實制度，增強依法行政、依法辦事的意識，將決議、決定的落實工作明確責任，目標到單位到人，并及時向人大常委會報告落實情況和落實結果。人大常委會要建立規范的督辦制度。通過組織代表和常委會組成人員對辦理工作進行視察、調查，及時提出改進工作的意見建議，對辦理落實不力的可采取提出詢問或質詢等方式，加強對討論、決定重大事項的辦理落實工作的跟蹤監督，維護人大及其常委會依法行使重大事項決定權的權威和嚴肅性，真正把行使決定權的成果落實到實處。