市依法治市調查報告

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依法治國、實現國家治理方式的根本轉變，是繼以經濟工作為中心，實現國家工作重點的根本轉變之后，黨在新的歷史時期根據社會發展趨勢和國家管理規律作出的又一重大決窄。它標志著在相當長的一段歷史時期內，致富強國、建設社會主義現代化國家和依法治國、建設社會主義法制國家將成為兩項既互為基礎、又互為內容的統一的奮斗目標。

出于報效國家的強烈的使命感和責任感，我們首都十余名法學、政治學、經濟學、文學、社會學的教授、博士、記者于今年3月成立了《依法治國研究》課題組①，力圖從多學科角度重點調查和解剖幾個依法治市時間較久、成果較明顯的省、市、縣和企業、以在實證調查和理性分析的基礎上探索依法治國的規律和方法。

xx市既是全國省會城市依法治市試點城市和二五普法先進單位，也是全國城市綜合整治十佳城市和衛生十佳城市，依法治市成績較為突出。在司法部和xx市委、市人大、市政府的支持下，我們課題組成員于1996年7月、8月、10月三下xx，對該市依法治市情況進行了為期近一個月的全方位調查，采訪了xx市委書記、副書記、市長、市人大常委會主任、市委秘書長等主要領導，舉行了20余次各種類型的座談會，調查了30多個市直屬部門和區、縣、鄉、鎮、街道、行政村、工廠、商場、學校等依法治理的先進單位，獲得了極其豐富的第一手資料。在此基礎上，課題組經過數十次深入討論和反復征求各方意見，最后形成了本調查報告。

一、xx市依法治市的初步成效

實現國家的現代化需要營造國家法治環境，實現城市的現代化同樣需要營造城市法治環境。為了逐步將xx市建設成一個具有良好法治環境的現代化大都市，xx市委、市人大、市政府根據全國和xx市政治、經濟、社會發展的現實條件和客觀需要，于1991年初不失時機地作出了在xx全面開展依法治市工作的決定。近6年來，xx市在立法、執法、守法、普法、法律監督等各個方面做了大量行之有效的工作，初步形成了一個健康、有序的都市法治氛圍。依法治市所產生的整體合力，已在很大程度上促進了xx市政治、經濟、社會的健康、協調發展，推動了xx市的全方位法制建設，為xx市1998年全面實現小康，2000年市區率先基本實現現代化，2010年成為經濟發達、環境優美、融古都特色與現代文明于一體的現代化的江濱城市，形成國際化大都市的基本框架構筑了強大的厚勢，奠定了堅實的基礎。

城市良好的法治環境主要體現在城市信譽、法律公正、社會穩定、正氣昭彰和法制統一五個方面。xx市委、市人大、市政府在推進依法治市的過程中，堅持以這五個方面為重心，持之以恒，一抓到底，取得了較為突出的社會成效。

（一）這是一方信譽之地

人無信不立，企業無信不立，城市無信同樣不立。為了大大提高xx城市經濟的吸納力和輻射力，xx市將確立城市信譽作為良好法治環境的核心來抓。xx市依法治市的決策者深刻地認識到，市場經濟的本質就是法治經濟、契約經濟、信譽經濟。只有通過依法治理，使xx市所有的市場經濟主體都嚴格遵循公平競爭、誠實信用的原則；只有使維護城市信譽與維護企業信譽成為密不可分的整體，一損俱損，一榮俱榮；只有將確立信譽變成每個經濟主體的自覺行動；才能大大提高xx市在市場經濟中的整體信譽和形象，才能早日將xx市建設成為長江下游萬商云集的現代化中心城市，才能保證xx市在國內外具有強大的經濟競爭力。

加強合同意識、自覺履行合同是確立城市信譽的基礎。目前，xx市企業普遍將重合同、守信用視為企業的生命和發展的根本，將合同管理作為對企業進行依法治理的突破口。五一一廠是全民所有制大型企業。該廠通過成立經濟技術合同管理委員會對合同進行嚴格審查和統一合同示范文本等方法，大大提高了合同管理和履行水平。從對1991年依法治廠以來2994份合同的抽查來看，合同合法率100%，履約率99.39%，貨款回收率99.93%，合同糾紛率0.065%。交通部三航局三公司建立了經濟合同的上報制度和臺帳制度兩級管理形式。1995年，全公司簽訂經濟合同1340份，總金額3.5億元，無一份無效合同。

嚴格保證產品和商品質量是確立城市信譽的核心。xx市各執法部門始終將打擊假冒偽劣產品擺在十分重要的位置。今年2月1日，xx市舉辦了集中銷毀查封的30類危害人身、財產安全的失效變質的假冒偽劣商品現場會，其中假名酒2.3萬瓶，劣質電器開關8000多件，過期變質食品8.4萬件，劣質CD唱片2.4萬盤。嚴厲的打假舉措有效地制止了假冒偽劣產品進入市場。xx市商業局所屬企業遵循“質量第一，用戶第一”的宗旨，根據《產品質量法》等有關法律，建立了嚴格的商品質量制度，自覺地將商品質量視為企業的生命。xx市中央商場股份有限公司將其經營的6萬余種零售商品全部在保險公司投保，消費者如發現購買的是假冒偽劣產品，除由保險公司全額賠償外，中央商場還將給予舉報人300元的獎勵。該公司以其良好的信譽和優質服務榮獲了“全國無假冒偽劣商品商店”、“全國最佳信譽企業”等稱號。

切實保護消費者權益、提高服務質量是確立城市信譽的十分重要的方面。新街口百貨商店服務有限公司是全國十大百貨商店之一。該公司為了保護消費者合法權益，確定向消費者傾斜的四原則：即商品可退可不退的，以退為主；可換可不換的，以換為主，可修可不修的，以修為主；責任分不清的，以我為主。該公司鐘表商場有兩名廠方人員因處理退化刁難顧客，被各罰款100元，并予辭退。1995年該公司共處理退換貨84000余次，退換金額764萬元。曾有一位顧客從該公司購買了一臺三菱空調，已用了半年又拿回來，說噪音大，是組裝的，要求退貨。售貨員雖再三解釋，顧客仍固執己見。最后商店不僅全部退了款，而且付了顧客打車費，并賠償其精神損失費80多元。新街口百貨商店以其優質的服務，榮獲“全國用戶滿意企業”稱號。

良好的城市信譽，推動了xx市經濟的快速、健康發展。1991年至1995年，該市按可比價年均遞增14.7%，比“七五”時期高出近6個百分點，是歷史上總量擴張最多、增長速度最快的時期。國內生產總值在1993年提前實現了翻兩翻的戰略目標，1995年達576.5億元（當年價），人均達11000元。國內外對xx市的投資大幅度增加。1991年至1995年，該市批準成立了外商投資企業3980家，1000萬美元以上大項目有151家，外商總投資額達68.84億美元。國內很多企業也紛紛在xx投資建廠。一些投資者經過比較后深有感觸地說：“在xx投資雖然不可能在短期內獲取暴利，但卻有很大的后勁和很強的安全感。”這道出了在全國某些地區不重視區域信譽的情況下，xx率先確立城市信譽并取得佳績的實情。良好的城市信譽也使xx成了長江下游名副其實的商業中心城市，在全國排名僅次于3個直轄市之后。1995年全市國營商業系統銷售額95億元，在全國下降幅度達10%的情況下xx增長近30%；1996年1月至6月銷售額已達68億元，全年將超過120億元，在全國下降幅度大于去年的情況下，xx增長幅度仍將高于去年。上述數據充分說明，一個地區只有確立了良好的區域信譽，經濟發展才有長久的后勁。

（二）人民重塑了法律的尊嚴

法律的生命主要不在于制定，而在于實施；法律的尊嚴首先不在于吶喊，而在于行動。一段時間以來，立法重、執法松、監督空的現象幾乎成了損害法律尊嚴、毀壞執法機關形象的頑癥，一種不信任法律、不信任法治、不信任執法機關的情緒正在全社會蔓延。為了重塑法律的尊嚴，重樹執法機關的形象，挽回人民對法律的信仰，xx市自1992年開始率先進行了部分區縣人大代表評議區縣人民法院、人民檢察院、公安（分）局執法公正狀況的試點工作；在總結經驗的基礎上將評議對象逐步擴大到了工商、稅務等行政執法機關，并于1995年在全市范圍內全面推開，形成制度。人大代表評議執法機關工作的實質，是將監督執法機關公正、嚴格實施法律的權力賦予立法者，賦予權力機關，賦予人民群眾，從而真正實現了xx市及其所轄區縣人民代表大會對執法機關監督的三個重大轉變：從形式監督轉變為實質監督，從會議監督轉變為深入執法機關的面對面監督，從少數人的監督轉變為人大代表直至普通市民的全體人民的監督，以保證法律的全面、正確和完全實施。

xx市人大代表評議工作分為準備、調查閱卷、評議、整改四個階段。幾年來全市有2174名市、區、縣人大代表參與評議，召開座談會173場，走訪群眾33288人次，調閱卷宗7035卷，提出意見和建議1011條。人大代表在評議過程中真正體現了代表人民意志、行使人民權力的積極性和責任感。如李昭君代表年逾七旬，在調查中不辭勞苦，深入基層，深入選區，傾聽群眾意見，先后走訪了8個居委會，96人次。人大代表提出的評議意見既涉及到具體案件處理和辦案作風，又涉及到制度建設和廉政建設；既切中要害，又切實可行。如白下區公檢法“三長”在向區人大常委會匯報時按捺不住激動的心情說：“代表提出的這些問題都是我們過去長期沒有意識到、或雖意識到但未及時解決的。評議對我們加強隊伍建設有好處。有人民這座靠山，有人大做后盾，我們領導的工作以后更好做了，腰桿也更硬了。”

人大代表對執法機關的評議工作，有力地促進了其公正執法和公正辦案，產生了良好的社會反響。市公安局在1995年評議期間復查了1100件勞少教案件，針對存在的五個方面問題采取了整改措施。市檢察院復查了不捕、不訴、免訴、抗訴等案件496件，糾正了不足，總結了經驗。市法院復查了492件有關案件，對自查中發現的56個問題予以改進。

人大代表評議直接推動了各執法機關的制度建設和作風建設，達到了標本兼治、整改結合的總體目標。xx市人民政府制定了《xx市行政執法和執法監督暫行規定》，建立了行政執法責任制。xx市人民檢察院制定了《xx市檢察機關案件回訪考察制度》，了《xx市檢察機關“禁酒令”》。xx市中級人民法院重新修訂了《xx市中級法院錯案責任追究實施辦法》，確立了嚴格的錯案追究制和案件督察制。院紀檢監察部門對全院去年被上級法院發回重審、指令再審改判的21件案件逐一進行了審查，對因審判業務水平不高和工作責任心不強而造成5件錯案的5名法官進行了通報批評，并扣發了他們個人和所在庭的崗位目標獎。該院還十分注重狠抓審判人員的思想作風建設。如一名審判人員以法官身份到交通肇事現場為其親戚說情，院里知道后，院長、副院長、庭長分別對他進行了嚴肅的批評教育，并責令其在全院大會上公開做檢查。玄武區法院嚴格規定辦案人員不準抽當事人一支煙。嚴格的制度建設和作風建設有力地保證了xx市各執法機構的公正執法和廉潔執法。如今年上半年，市中級法院共審理各類案件1514件，被上級法院改判和發回重審的只有2件。全院干警上交美金、金戒指等折合人民幣2萬元，拒受禮金額達5萬多元。

從人民制定法律開始，到人民監督法律得到完完全全、不折不扣的實施結束，其間有一條漫長的、充滿崎嶇曲折的道路。xx市通過人大代表評議，在具體案件和制度建設兩個方面監督xx市各執法機關公正執法，無疑為探索這一道路進行了正確而又可貴的嘗試。它溝通了立法者、執法者和守法者之間的監督和交流渠道，是人民代表大會議行合一原則的新發展；它贏得了人民對法律的信任和自覺遵守，捍衛了法律的權威和尊嚴。一切為了人民，一切依靠人民，這應當是我們探索法治之路、重塑法律尊嚴的出發點和歸宿。

（三）流竄犯未到這里就拐彎溜走

安全穩定、正義昭彰、邪氣不顯是依法治市應當實現的重要目標之一，是良好的法治環境的基本內容，是城市經濟和社會全面發展的基礎。為了確保一方平安，xx市委、市政府從開展依法治市以來，一直將實現社會治安的根本好轉作為工作重點，采取“打防并舉，重在治本”的方針。1994年，xx市開展了聲勢浩大的嚴打斗爭，將其作為依法治市的專項治理內容，共打掉各類犯罪團體591個，破獲各類刑事案件1.49萬起，其中重大刑事案件2173起，摧毀37個帶“黑社會”性質的邪惡執力，清除了嚴重影響xx地區社會治安的重大隱患。xx市破獲殺人等五類暴力性案件的攻堅能力一直在國內各同等城市居領先地位。1993年五類案件整體破案率達88.1%，1994年達93.1%，1995年達90.8%，1996年1-6月達93.5%。

在嚴厲打擊各種刑事犯罪的基礎上，xx市十分重視社會治安的綜合治理，采取各種行之有效的措施預防犯罪和震懾犯罪，以達到“治本”的目的。xx市一方面大力抓專門機關的工作，初步形成了以市公安局指揮中心為龍頭，以衛星定位系統與計算機圖形系統聯網為工具，以計算機人口信息系統為支撐，以巡警為基本力量，以聯防關卡、報警亭、流動巡邏車以及治保聯防為基礎的覆蓋全市、快速反應的城市防控體系，大大提高了動態環境下的快速反應和整體控制能力；另一方面大力抓群治群防，提高全體市民學法懂法、遵紀守法、見義勇為、積極與違法犯罪現象作斗爭的主動性和自覺性。在xx市，人民群眾報告、協助、支持公安機關破獲重大刑事案件的典型事例比比皆事。如聞名全國的“段朝風飛賊案”，以及“鎖金材殺人縱火案”、“西家大塘劫持人質案”、“7·20”搶劫殺人案等重大案件，都是經群眾舉報、公安機關一舉破獲的。正是人民群眾與公安干警密切配合、團結奮戰的精神，構成了保證xx市人民生命財產安全的最可靠、最深厚、最基本的力量源泉，致使外地流竄犯到xx望而卻步，本地不良分子不敢以身試法。

從1992年以來，全市刑事案件逐年回落。1994年全市殺人案件下降19%，強奸案件下降15%，搶劫案件下降18.9%，搶奪案件下降13.6%，傷害案件下降23.1%，實現了1983年嚴打以來五類暴力性犯罪首次整體下降。自1993年1月到1996年6月，xx市重大刑事案件發案率及其占全部案件的比重在全國同等城市中始終居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20個百分點。在全國社會治安形勢十分嚴峻、“北犯南逃”現象較為普遍的情況下，xx市依法治市的綜合效應鑄下了犯罪分子膽顫心驚的天羅地網，營造了人民群眾安居樂業的一方凈土。難怪xx市民中流傳著一句十分生動形象的話：“流竄犯未到xx就拐彎溜走了。”

良好的社會治安狀況提高了廣大市民的安全感。根據xx市公安局向各界群眾發放的5800份《公安安全調查問卷》統計結果，在“您對當前社會治安狀況總的評價是什么？”的問題中，1995年認為很好的占34.5%，較好的占54%，一般的占10.80%，較差的占0.7%，很差的僅占0.1%。xx市以其依法治市的實際成效使社會治安較早步入了持續、穩定、良性發展的軌道，贏得了人民群眾發自內心的贊揚。

（四）匡正世風有法治

社會主義精神文明建設的核心是思想道德建設；思想道德建設的基礎是法制建設。法制既規定著社會主流道德的性質、內容和發展方向，又決定著道德實現的程度。在我國目前正處于新舊體制轉軌、各種矛盾利益交織、多種道德觀沖突的復雜形勢下，只有通過嚴格實施法律，打擊邪氣，弘揚正氣，治理社會惡習和社會陋習，使法律得到人們的普遍遵守，才能防止道德行為的嚴重滑坡，才能在法治的基礎上綜合運用宣傳、教育等各種手段，引導人們自覺遵守更高層次的道德規范。十分可貴的是，xx市委、市人大、市政府在推進依法治市的過程中，不僅能較為自覺地運用法律手段，從確立和實現道德規范兩個方面進行思想道德、社會公德、職業道德和家庭美德的建設，而且十分注重營造信譽、公正、安全、和諧的法治環境來培育道德生長的土壤。

xx從依法治市一開始，就將普法作為一項確立人們共同行為準則和基本道德標準的基礎性社會工程來抓。領導干部、青少年和外來暫住人口是xx市全民普法的重點。全市建立了縣處級以上領導干部每月一個學法日制度和學法檔案。1995年12月至1996年1月，全市共有18000余名縣處級以上領導干部參加了學法考試，參考率達96%，提出普法建議55600多條。xx市在約80%的中學、60%以上的小學對學生進行了大規模的普法教育，建立了一些“中學生學法園地”和“娃娃學法園地”。1995年下半年，xx市還對全市40多萬暫住人口分批進行了法制教育，并對5萬多人進行了學法考試。xx市十分重視發揮報紙、電臺、電視臺三大新聞媒介的普法作用。如xx電視臺與市中級法院合作，自1994年4月1日在全國率先開辦《法庭傳真》、每周一次現場直播法院審理案件以來，到目前為止已播出了120余期，產生了很好的普法效果，全國各地紛紛效仿。xx市既轟轟烈烈又扎扎實實的全民普法，為將人們的思想、行為規范到法律上來，為確立最基本的道德準則打下了堅實的基礎。實踐證明，學不學法、懂不懂法大不一樣。如xx市在對外來蜇住人口進行法制教育之前，其犯罪率占全市總犯罪率的50%以上；進行法制教育之后，其犯罪率立即下降到40%左右，且打架斗毆、違犯道德的現象也大幅度減少。

通過嚴格實施法律來矯正人們的道德觀念和道德行為，這是xx市的成功做法。xx電視臺《法庭傳真》曾以“一個耳光和60元錢的代價”為題，現場直播了玄武區法院審理的一起搶劫案件，在xx市民中引起很大反響。案犯朱宏友在火車站附近，以實施打耳光的暴力手段搶了一個外地人60元錢，被判了4年有期徒刑。當審判長當庭宣讀判決書的語音剛落，就有觀眾打進熱線電話認為判得太重。擔任場外評點的法院院長立刻根據刑法有關條文，對本案進行了評點分析，指出搶劫罪因對人身安全造成威脅，故其社會危害性比搶奪罪、盜竊罪都要大，其法定最低刑期是3年有期徒刑。這樣一分析，對觀眾教育深刻。一位來xx打工的農民在評點結束后打電話到直播現場說：“那人只搶了60元錢，就被判了4年，猛一聽，覺得法官判得太重，但法律條文明擺著，只要是搶劫，哪怕搶一分錢，也至少要判3年，這對我們這些人教育真是太深了。”由此可見嚴格執法對人們的守法行為和道德行為的矯正作用之一斑。xx市1994年5月通過制定和嚴格實施《關于禁止燃放煙花爆竹的規定》，在全市禁放煙花爆竹一次成功，無疑是通過嚴格執法來規范社會道德行為的又一有力例證。

當然，嚴格執法并不等于野蠻執法；相反，嚴格執法更要文明執法。只有文明執法，才能真正確立權威；只有文明執法，才能開創文明之風。xx市在依法治市的過程中，堅持將提高執法者的素質作為建設文明之師的基礎工程來抓。如xx市鼓樓區市容管理監察大隊即注重不斷用各種標準來規范隊員言行，執法中堅持“四個在先”：敬禮在先，出示證件在先，告之公務在先，請字在先。遇到矛盾沖突時，自覺做到打不還手，罵不還口。如分隊長馬正山一次在執法時，遭到圍攻，被一男子用點燃的香煙頭燙在臉上不松開。在這種情況下，小馬采取了十分克制、忍讓的態度，周圍群眾紛紛指責該男子的行為，迫使其灰溜溜地逃走了。鼓樓區市容管理監察大隊正是靠了這種忍辱負重、堅韌不拔、文明執法的態度和精神，樹立了較高的執法權威和良好的執法形象，同時也以實際行動展現了高尚的道德情操，帶動了局部社會風氣的好轉。該大隊在1994年執法時遭圍攻17次，1995年減少到8次，至1996年8月則減少為1次。

在全面普法和嚴格執法以制止道德滑坡的基礎上，xx市采取了一系列制度措施加強道德建設。《xx市縣級以上黨政機關領導干部黨風廉政建設責任制》、《xx市市管干部個人重大事項報告制度》、一些部門的《工作人員廉潔自律若干補充規定》等規章制度的建立，有力地推動了黨政機關工作人員的思想道德建設。市政府通過制定《從我做起，遵守“七不”》等規定，開展了聲勢浩大的提高全體市民社會公德意識的活動，產生了較大的社會反響。各行各業的服務承諾、微笑服務、不說忌語等活動，促進了全市職業道德水平的提高。如彭樓醫院制定和實施了《醫患道德合約》，規定醫務人員不得收受紅包，患者不得饋贈醫務人員錢物，誰違反誰負責。合約實施四個月后，回收合約2350份，沒有發現一起舉報收受紅包事件。此外，技術監督局建立了“四不三同時”制度，公安局建立了“周六民警到我家”制度，等等。上述一系列規章制度的確立，標志著xx市的各項道德建設已開始走上制度化、規范化的道路。

xx市在注重營造全市整體法治環境、培育道德生長土壤的同時，還自覺地抓鄉、鎮、街道、行政村、企業、學校等社區的依法治理，將其作為社會主義精神文明的有效載體和前沿陣地來建設。實踐證明，凡是依法治理搞得比較好的社區，其精神文明建設就搞得比較好。如建鄴區莫愁湖街道自1993年開展依法治街以來，以《莫愁湖街道依法治街規范化管理暫行條例》為依據，通過深入扎實的依法治街活動，全面推進了社會主義精神文明建設，取得了突出的成績，于1995年被民政部授予“中國街道之星”榮譽稱號。xx市整體法治環境和基層社區各個法治環境的改善，有力地促進了xx市的社會主義精神文明建設，一個具有良好道德風范和精神風貌的xx市正在逐步形成。

（五）法制統一在xx

國家法制統一，中央政令暢通，是國家穩定和中央權威的最重要標志，是政治、經濟、社會全面協調發展的最重要基礎。一段時間以來，執法上的地方利益驅動和地方保護主義問題極其嚴重，致使國家法制統一和中央政令暢通受到了一定程度的破壞，國家的政治穩定、經濟穩定和社會穩定受到了相當程度的干擾，中央總攬改革全局、將改革向深度和廣度推進的能力受到了很大程度的削弱。xx市在推進依法治市的過程中，自始至終將維護國家法制統一和中央政令暢通作為首要標準。市委、市人大、市政府領導清醒地認識到，我國的依法治市是國家法制統一前提下的地方依法治理，而絕不是西方國家的地方自治或城市自治，更不是封建社會的諸侯割據或藩鎮坐大。那種靠犧牲國家法制統一、犧牲國家整體利益或兄弟省市利益、以鄰為壑、地方保護的做法來刺激本地經濟發展，即使得益于局部和一時，也必將因國家全局利益受損、其他地方迅速效仿以及社會風氣整體惡化，而使本地長遠利益和整體利益受到數十倍的懲罰。

正確的認識導致正確的行動。從1991年開始依法治市以來，xx市共制定了18件地方性法規和212件地方規章，沒有一件與國家法律、行政法規相沖突。市人大和市政府頂住了地方利益和部門利益驅動的壓力，沒有對不符合法律、行政法規的原則、精神和具體規定的立法草案開口子。如1994年10月，xx市政府在為市人大代擬《xx市科技進步條例》這一地方性法規草案時，有關部門要求在該法規中作出“被列入市級以上試制計劃的新產品可享受一定比例的稅收減免待遇”的規定；這項規定雖然有利于推動企業研制、開發新產品，并可為xx市帶來可觀的經濟效益，但考慮到國家稅法在這方面沒有授權，故市政府刪除了草案中的這一條款，維護了國家稅法的統一。

更為可貴的是，xx市為了保證國家法律、行政法規的堅決貫徹實施，即使暫時犧牲某些局部利益也在所不惜。如為了嚴格實施國家環境保護法，堅持執行環境保護的國策，1993年3月xx市政府制定了《xx市污染企業（項目）搬遷暫行規定》，該規定在貸款、免交有關地方稅收和費用、扶持企業生產和職工生活等各方面均給予搬遷企業（項目）以很大政策優惠。雖然這會影響地方財政收入，但卻對鼓勵污染企業（項目）搬遷起了很大促進作用。該規定實施后，已有50多個企業（項目）搬遷出城。

在控制基建規模、減輕農民負擔、清理預算外資金、嚴厲打擊刑事犯罪、打擊假冒偽劣產品、治理“三陪”和“三亂”等一系列涉及國家大局的行動中，xx市委、市政府執行中央政令果斷、堅決，絕不搞上有政策、下有對策，更不會頂著不辦。如在治理“三陪”方面，xx市從1991年開始就制定了一系列地方性法規、規章和部門規范性文件，并嚴格加以實施，從而有效地扼制了社會丑惡現象的泛濫。即使因此而減少數億元的經濟收入，也絲毫沒有影響xx市委、市政府堅持執行中央政令的決心。

面對愈演愈烈的執法上的地方保護主義歪風，xx市也深受其害。如該市的一名人大代表就曾因經濟糾紛而被外省司法機關抓去當人質。但為了維護國家法制統一的大局，xx市執法機關在辦案過程中能自覺地不搞地方保護主義。xx市中級人民法院協助大連中級法院執行江蘇液化氣公司貨款一案就是一例。江蘇液化氣公司將2000戶群眾集資辦氣的款項276萬元存在xx市中信銀行。根據中信銀行與液化氣公司的約定，十年后由銀行直接向集資戶兌付集資款。大連中院在審理該案時凍結了這筆款項，執行劃撥時要求xx市中院協助。此事在集資戶中引起很大反響。一旦錢被劃走，十年后兌付豈不成了泡影？集資戶紛紛到省市有關部門上訪。xx中院認為，液化氣公司欠大連523廠貨款并利息335萬元經判決確認應予執行。為了不直接損害群眾利益，xx市中院直接出面做液化氣公司的工作，讓其另外迅速籌集到340萬元，全部履行了判決。

當然，面對地方利益和部門利益的誘惑與壓力，xx市各執法機關也并非生活在真空之中；但有效的監督機制及時制止了某些執法機關地方保護主義傾向的抬頭。如1996年1月15日，xx市棲霞區法院與區政府計劃經濟委員會聯合下發了《關于在全區范圍內幫助企業清理催收應收款項的意見》的文件，規定由區法院和區計經委聯合成立催款領導小組，幫助企業催收欠款，從中提取一定比例作為辦案經費和獎勵辦案人員。這份文件在棲霞區駐區企業中引了起強烈反響。今年5月份，一名市人大代表向市人大法制委員會寫信反映情況，市人大法制委員會認為：“這是受利益驅動作出的錯誤決定。這種做法一方面影響受理、審判經濟糾紛案件的公正性；一方面也形成地方保護主義。”“要及時糾正，此風不可長。”并建議棲霞區人大常委會依法監督。5月29日，棲霞區法院與區計經委下文撤銷該文件，糾正了錯誤作法。在全國各地地方保護主義十分嚴重的情況下，xx市能依靠自身機制自覺地制止這種傾向的抬頭，的確是十分難能可貴的。

xx市依法治市的上述五方面的成效，只是其依法治市成果的部分總結。為了正確評價這些成效，我們應當始終注意遵循以下三項評價原則：第一，依法治市的成效本質上應當是漸進的成效，而非立竿見影的成效；第二，依法治市的成效本質上應當是綜合性的成效，而非單方面的成效；第三，依法治市的成效本質上應當是既重質又重量的成效，而非單純量的成效。根據這三項評論原則，我們認為，xx市依法治市的成效還只是初步的。只有隨著國家整體法治環境的全面好轉，只有隨著xx依法治市的整體深入，xx市的法治環境才能越來越好，法治的整體合力才能越來越大，法治的終極社會成效也才能越來越顯著和突出。

二、xx市依法治市的主要經驗

對xx市依法治市具有全局推動意義的經驗主要有以下五條：

（一）黨委統一領導，組織機構有力

xx市委始終對開展依法治市工作極其重視，從1991年初就成立了由市委統一領導的依法治市領導小組，1993年又根據工作需要充實了領導小組的力量，由市委副書記任組長，市人大、市政府、市政協分管領導任副組長，市法院、檢察院、公安局及其他有關部委辦局主要負責同志任組員。市直各部門、各區、縣也按照這一原則成立了本部門、本區域的依法治理領導小組。xx市依法治市領導小組對工作真抓實干，定期開會討論依法治市進展情況，解決各種矛盾和困難。市委書記王武龍、市長王宏民、市人大常委會主任胡序建等主要領導將依法治市工作擺在十分重要的位置。xx市依法治市之所以取得較大成績，還在于依法治市領導小組之下有一個做實事的辦公室，由司法局陸印副局長兼任辦公室主任，與司法局合署辦公。該辦公室不僅能及時、正確、有效地將領導小組的決策化為具體行動，而且能創造性地開展工作和指導工作；既是領導小組的辦事機構和智囊機構，又是全市依法治市的組織機構和協調機構。

（二）圍繞中心工作，制定實施規劃

xx市1991年就制定了依法治市5年規劃，1993年又對該規劃進行了修改，并制定了每年度的實施計劃。無論是5年規劃還是年度實施計劃，都被納入了xx市經濟、社會發展的總體規劃和精神文明建設的總體目標之中；從而既進一步明確了在建立社會主義市場經濟的新形式下開展依法治市工作的目標、任務、方法和步驟，使其具有長期的和全局的指導意義；又將依法治市工作與其他各項工作有機地結合起來，使其更易于落在實處。

（三）明確治理標準，嚴格考核驗收

1994年8月，xx市制定了《依法治市工作標準》，明確規定了市和市直各部門、各區、縣、鄉、鎮、工廠、學校、街道、行政村等單位開展依法治理工作的范圍、目標和具體要求，將軟任務變成了硬任務。全市還推行了依法治理的領導目標責任制和層層目標責任制，將依法治理任務分解，并摸索了一整套各單位依法治理是否達標的考核驗收辦法，將其作為各級領導班子和領導干部的重要政績，達不到標準的實行一票否決制。如白下區制定了《依法治區百分考核標準》，分別對依法行政、依法治街、依法治鎮、依法治廠、依法治村、依法治校、依法治店等各個方面制定了百分考核標準；玄武區制定了《依法治理工作驗收標準（試行）》；秦淮區制定了《依法治理達標驗收實施辦法》。

（四）既抓制度建設，又抓普法育人

xx市在開展依法治市的過程中，抓住了法治的本質是制度與人的良性互動這一關鍵，一方面將二五普法、法制教育作為一項基礎性工程來抓，以全面提高從領導干部、到執法人員、到全體市民的法律知識和法律意識；另一方面對從政權建設、民主建設、廉政建設，到立法、執法、司法，到市場經濟、精神文明、社會治安等各個方面進行了全方位的建章立制工作，并使其相互配套，整體推進。

（五）注重典型推動，突出專項治理

xx市注重根據依法治市的推進情況，在不同時期確立不同的典型，總結經驗，分類指導，以點帶面，以塊帶條，逐步全面推進依法治市工作。僅1991年至1992年，xx市和各區、縣就抓了67個各種不同類型的典型。1994年，xx市側重抓了7個單位6種不同類型的試點，并組成了7個聯絡組，每個組有一名市領導任組長，分別對試點單位進行具體指導，總結推廣其經驗。在抓好典型的同時，xx市適時地將依法治市工作全面推開。1994年全市有三分之一鄉（鎮）、行政村、企業、二分之一街道開展了依法治理。1996年全市則有三分之二鄉（鎮）、街道、企業、行政村將達到依法治理標準。為了集中力量迅速治出成效，xx市還根據國家法制建設和xx城市發展與管理的具體情況，確定每年度依法治理的重點、難點和熱點問題。1993年度重點進行了市容衛生和市場秩序兩項依法治理；1994年度重點開展了社會治安和禁放煙花爆竹兩項依法治理；1995年度重點抓了外來流動人口的依法管理；1996年則重點抓了經營銷售假冒偽劣產品和工程建筑市場兩項依法治理。

三、xx市依法治市向縱深推進過程中面臨的深層次矛盾

通過對xx市依法治市工作的深入調查，我們強烈地感受到，xx市依法治市工作目前正處于是爬坡、停滯還是滑坡的轉折關頭。其原因在于一個城市的依法治市工作越是向前發展，越是會面臨一些在全國具有普遍性的深層次矛盾和困難。這些矛盾和困難不解決，依法治市工作就會停滯甚至倒退，全國這種反面例證較多；而一個城市似乎又只能緩解這些矛盾和困難的一部分，而不可能解決這些矛盾和困難的全部。目前干擾各地將依法治理向縱深推進的深層次矛盾主要有：

（一）地方法治動力與國家法治動力不同步甚至相沖突之間的矛盾

對國家而言，政治生活、經濟生活、社會生活和精神文明建設等各個領域均要求實現法治，以保證國家長治久安；但對地方而言，既有實現法治的動力，也有實現法治的阻力。動力可能來自上級的號召、地方領導人的遠見、群眾的要求以及某些領域依法治理的迫切要求（如城市房屋拆遷等），但它們都不足以強烈到推動地方領導人必須實行依法治理；而阻力的存在則強大而實在：①在國家大的法治環境不理想、地區間法治發展不平衡的情況下，實行嚴格的依法治理可能短期內不利于本地區經濟的發展（如打假、打走私、掃黃、嚴格征稅等）；②依法治市見效慢，政績軟，往往看不見摸不著，而地方領導人的任期有限，不能不以主要精力抓經濟建設和城市建設，以實現為官一任，富民一方；③依法治市對地方黨政領導人來說似乎不如行政手段治市那么迅速見效，往往束縛手腳；④依法治市可能削弱某些領導人的權力，甚至限制其獲得非法利益；⑤依法治市需要較高理論水平的指導，工作量大，困難多，不容易推動；⑥干部群眾的法治意識普遍不高，依法治理要求別人的多，要求自己的少。上述種種阻力，均導致很多地方不愿花大力氣真正實行依法治理，其表現形式為或敷衍塞責，或形式主義，或停滯不前，或偃旗息鼓。

（二）地方依法治理需要國家全方位推動與現在主要靠局部地區自主摸索法治之路之間的矛盾

依法治國是一個全方位、全局性的國家工程，既不可能在國家法治推進不力、地區法治發展嚴重不平衡，甚至在國家法制統一受到個別地區嚴重破壞的情況下率先實現地方法治，也不可能將地方法治簡單相加構成國家法治，而必須在國家統一領導、地方有力推進的體制下逐步實現國家法治和地方法治。

（三）地方依法治理需要黨委統一領導下的專門機構的有力推動與現在普遍存在的領導乏力、辦事機構無權、無人、無經費之間的矛盾

各個依法治理搞得比較好的地區雖然大多成立了黨委統一領導下的依法治理領導小組，但多為虛設機構，一年只能開幾次會討論決定重大問題，具體工作由辦公室承擔。該辦公室一般由司法局主管法制宣傳的副局長兼主任，由司法局宣傳處兼做日常事務。由于依法治理領導小組辦公室普遍級別低、權力小，因而難以與市人大、公、檢、法機關以及黨委政府各職能部門協調，實質上只有一個依法治理的宣傳機構；且辦公室沒有專職人員，缺乏專門經費，故的確是小馬拉大車，承擔不了推動一個地區依法治理這樣全方位的工作任務。

（四）地方依法治理需要將法治作為價值目標與將法治作為單純的治理工具之間的矛盾

法治首先是一個價值目標，其固有的原則、內容和標準是一個有機的整體，是依法治國和依法治市應當達到的最終目的。法治同時又是一項治理手段，是推動國家或城市的政治、經濟、社會全面協調發展的基本方法。毫無疑問，法治作為價值目標與法治作為治理手段應當是統一的，不能對法治采取實用主義或工具主義的態度，對其有用的就用，對其作用不太大的就不用；對其好用的就用，對其不好用的就不用。實踐中各地往往只注重依法治民，不注重依法治官；只注重依法治基層，不注重依法治權力；少數地方甚至存在著以“人治”推行“法治”、以“枉法”治理“違法”的現象。其結果是永遠不可能健全社會主義民主和實現社會主義法治；永遠不可能促使領導干部學會如何自覺地在法律之下提出問題、思考問題和解決問題，也永遠不可能真正確立法律的尊嚴和權威。

（五）地方依法治理成效的長期性和漸進性與依法治理的急功近利之間的矛盾

由于依法治理的成效有一個從量變到質變、從隱性到顯性、從短期效果到長期效果的逐步發展過程；因此，開展依法治理既不能過于急功近利，又不能看不到已經取得的成果，而必須從下列三個層面來自覺地把握依法治理的成效：一是從推動依法治理的進程看成效。由于依法治理反映了社會管理的規律，代表了社會發展的方向，是社會文明和社會進步的標志；因此，推進依法治理的進程和舉措本身就是成效。當然，這種成效還是淺層次的。目前xx市這一層次的成效較為突出。二是從實現地區法治的目標來看成效。依法治理的直接目標是實現地區法治，這是深層次的成效。xx市目前的法治狀態離此目標還相去甚遠，但已開始形成法治市的基本雛形。三是從推進政治、經濟、社會的整體協調發展看成效。依法治理既是目的，又是手段。從前者看，實現法治目標就是最大的成效；從后者看，只有對一個地區的政治、經濟、社會的整體協調發展起推進作用才是最終的成效。毫無疑問，法治的目的與手段是統一的，不存在、也不可能存在所謂好的法治與壞的法治之分的問題。由于xx市目前還只是在構建法治市的基本框架；因此，依法治市對xx政治、經濟、社會發展的整體推動作用還較為有限，干擾形成法治合力的因素還大量存在。只有隨著xx依法治市的進一步深入，法治的終極社會成效才越來越顯著和突出。由此可見，地方依法治理的短期成效與長期成效、直接成效與終極成效、舉措成效與社會成效實質上是統一的。

（六）地方依法治理需要逐步進行法治的整體推動與現在各地普遍存在的單項突進、零星治理之間的矛盾

法治是一項規模宏大的全方位社會工程，必須對立法、執法、守法、普法、法律監督等法治的各個環節以及每個環節的各個方面全面規劃，整體推進，而不能零打碎敲，零星建設。實踐中各地在依法治理時往往只愿抓面上的、容易出成效的法制建設，而不愿抓深層次的、不容易見成效的法制建設，結果常常導致事倍功半，甚至相互抵消。如各地一般只注重抓普法，不太注重抓司法隊伍建設，結果導致一個司法人員的腐敗就足以抵消一百個普法人員的工作；只注重抓立法，不太注重抓嚴格執法、守法和監督，結果導致法律無法真正落實到社會生活的各個方面。當然，法治的整體推動并不排斥在特定時期集中力量加強某一薄弱環節或關鍵環節的法制建設，如當前就要重點抓好執法環節的法制建設；但這種特定環節的單項法制建設既應當以法治的整體推動為基礎，又應當與整體推動相銜接，以此將依法治國和依法治市工作全面、深入地向前推進。

四、xx市依法治市經驗對依法治國具有借鑒意義

上述6個方面的深層次矛盾說明，無論是依法治市還是依法治國，它與經濟體制改革在動力上的一個根本不同之處在于，一個地區、部門或單位在經濟體制改革的很多方面一般有自發的動力，愿意自主摸索和試驗；而依法治理則可能缺乏這種自發的動力，需要自上而下注入自覺的動力。因此，推行依法治國戰略的全局性、綜合性和復雜性，決定了它不可能象經濟體制改革那樣長期以自發的自下而上的摸索為主，而應當以上下齊動、以上為主、全面規劃、整體推進的方式來組織實施，這可能是解決上述6個方面深層次矛盾、全面推進依法治國和依法治市工作的基本思路。為此，我們特向中央提出如下建議：

（一）實施依法治國需要中央成立強有力的領導機構和高效率的辦事機構予以全方位推動。為了將依法治國這一具有長期性、全局性、事關國家長治久安的重大戰略舉措扎扎實實地推向前進，真正實現國家治理方式的根本轉變，建議成立中央依法治國領導小組或依法治國委員會，由總書記任領導小組組長或委員會主任，其他政治局常委任副組長或副主任，有關方面的負責人任成員或委員，下設依法治國辦公室作為辦事機構。各地區、各部門也應按照這一原則成立依法治理的領導機構和辦事機構。

（二）實施依法治國需要根據國民經濟和社會發展五年計劃以及二○一○年遠景規劃來制定依法治國五年計劃和二○一○年遠景規劃，確立依法治國的三步發展戰略，每五年為一個階段，與國民經濟和社會發展五年計劃以及五年普法計劃同步。該五年計劃應明確規定依法治國的目標、任務、步驟和方法，同時制定年度實施計劃來保證其實現。

（三）實施依法治國需要抓住制度建設和人的建設這兩個關鍵要素，深刻認識沒有好的制度好人也會變壞，壞人更加猖獗，而僅有好的制度沒有人嚴格執行和遵守也會形同虛設的辯證道理，一手抓國家民主建設和法制建設，在健全社會主義民主的基礎上逐步完善國家法律體系，建立嚴格的立法、執法、司法和法律監督制度；另一手抓普法教育，逐步提高廣大干部、群眾的民主意識和法治意識，充分確立法律的權威和尊嚴。只有真正確立了制度與人的良性主動關系，才能完全實現依法治國的戰略目標。公務員之家版權所有

（四）實施依法治國需要將其與經濟工作及各項具體工作有機地結合起來，將依法治國任務分解，實行領導目標責任制和層層目標責任制，使其由軟任務變為硬任務，并制定各地區、各部門依法治理的工作規范、工作標準和考核辦法，將國家憲法、法律、行政法規在各地區、各部門的貫徹實施作為頭條考核內容，將能否保證國家法制統一、政令暢通作為衡量地方是否與中央保持一致的首要標準，將依法治理工作作為考核地方和部門黨政主要領導人的一項主要政績，對不能達標的實行一票否決制。

（五）實施依法治國需要條塊結合，以塊為主，齊抓共管，形成合力；需要點面結合，點面互動，在試點基礎上推開和在推開基礎上深化試點；需要整體推進與專項治理結合，既充分發揮法治的整體效應，又在不同時期針對具有普遍性的重點、難點、熱點問題依法集中治理，以期在某一方面迅速收效。