淺議司法權(quán)的終局性以強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)民房屋為例

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司法權(quán)與行政權(quán)作為性質(zhì)各異、并行不悖、運(yùn)行方式不同的兩項(xiàng)權(quán)利，在實(shí)踐中偶爾會(huì)發(fā)生交叉和沖突，如何解決沖突，體現(xiàn)司法的終局性，是司法不能回避的問題。

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，出于保護(hù)耕地和農(nóng)民基本生活資料，維護(hù)農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序等需要，黨和國家對農(nóng)村土地實(shí)施限制流通，《憲法》、《土管法》等一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件對“一戶一宅”和宅基地的村民身份都做了相應(yīng)規(guī)定，去年國務(wù)院又出臺（國辦發(fā)【*】71號）文，再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。為貫徹法律法規(guī)，并保持強(qiáng)制執(zhí)行中，司法權(quán)對農(nóng)村集體土地，特別是農(nóng)民住宅用地的適度干預(yù)，最高法院、國土資源部、建設(shè)部于*年聯(lián)合《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》第二十四條規(guī)定：“人民法院執(zhí)行農(nóng)村集體土地使用權(quán)時(shí)，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理。但應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)；對處理農(nóng)村房屋涉及集體土地的，人民法院應(yīng)與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理”。根據(jù)地隨房走，強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)民房屋自然涉及集體土地和農(nóng)民住宅用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。司法實(shí)踐中，嚴(yán)格執(zhí)行《通知》，在不能與國土資源管理部門形成一致意見的情況下，勢必遭遇司法尷尬，并形成司法禁區(qū)。近日，筆者所在法院在執(zhí)行一起刑事附帶民事案件中就遇到這樣的問題。

被執(zhí)行人顏某是農(nóng)民，因過失致人死亡被判處三年有期徒刑，并賠償本村以外的受害人經(jīng)濟(jì)損失8萬余元，其無力給付賠償款，也無其他可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，自愿以其在農(nóng)村修建的兩樓一底磚混結(jié)構(gòu)房屋中的兩間抵償債務(wù)，并取得申請人同意。法院認(rèn)為此以房抵債系當(dāng)事人意思自治，符合法律規(guī)定，應(yīng)予支持，但在征求當(dāng)?shù)貒敛块T意見中，被函復(fù)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，以所述房屋土地使用權(quán)抵償債務(wù)不妥。由于不能排除目前執(zhí)行農(nóng)民房屋涉及住宅用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙和平息申請人請求，審判委員會(huì)不得不做出請示上級法院的處理決定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前基層法院執(zhí)行的案件，70%左右的被執(zhí)行人是農(nóng)民，而房屋是農(nóng)民主要可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)或唯一財(cái)產(chǎn)。國土資源部門和建設(shè)部門必得嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，法院在執(zhí)行此類案件中，就農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題很難與他們?nèi)〉靡恢乱庖姡绮荒苡行Ы鉀Q行政權(quán)對司法權(quán)的沖擊，會(huì)因法律或制度層面的原因形成新的“執(zhí)行難”。同時(shí)，由于基層法院擔(dān)負(fù)著主要的執(zhí)行任務(wù)，此類案件的執(zhí)行不能，必將使人民法院的司法權(quán)威受到極大影響，債權(quán)人的利益無從實(shí)現(xiàn)，公平正義無從彰顯，也必將縱容農(nóng)民被執(zhí)行人的惡意逃債行為。

農(nóng)民宅基地使用權(quán)是依附于農(nóng)民自身的一項(xiàng)特殊權(quán)利，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，其依附性和特定性也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)變化。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施和市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，農(nóng)民進(jìn)城買房，閑置農(nóng)村房屋會(huì)成為普遍現(xiàn)象，以置地建房為主要積累財(cái)產(chǎn)手段的農(nóng)民，富余房屋也已大量存在，執(zhí)行農(nóng)民房屋成為兌現(xiàn)債權(quán)的主要手段和突破口。而司法是所有權(quán)利沖突的最終解決機(jī)制，其終局性本身體現(xiàn)了權(quán)威性，如若因行政權(quán)的行使阻卻了其繼續(xù)行使的必要，必將造成司法不能和權(quán)利盲區(qū)，當(dāng)然，司法權(quán)的行使不能違背憲法和其他基本法律，并制造新的權(quán)利沖突。雖然農(nóng)村房屋及其宅基地的性質(zhì)根據(jù)現(xiàn)行法律存在行使所有權(quán)的局限和設(shè)置抵押權(quán)的障礙，但憲法和法律并不禁止平等民事主體平等享有權(quán)利和履行法律義務(wù)。在允許農(nóng)民房屋及其宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的同時(shí)，強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)村房屋中，在不改變土地用途的情況下，應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政權(quán)與司法權(quán)沖突時(shí)的司法最終裁決機(jī)制和維護(hù)司法權(quán)威的配套措施，其中涉及農(nóng)民房屋及宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織以外流轉(zhuǎn)的，尚應(yīng)輔以身份流轉(zhuǎn)等配套措施。這是司法權(quán)對農(nóng)民宅基地使用權(quán)的依附性和特定性發(fā)生變化后的應(yīng)有回應(yīng)，也是行政權(quán)行使中不得不面臨和處置的新問題。有鑒于此，我國有的省份已出臺相應(yīng)制度，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)并漸入規(guī)范化管理。上海市*年通過了《關(guān)于鼓勵(lì)本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)施細(xì)則（試行）》，規(guī)定了依法享有宅基地使用權(quán)的村民和村民住房所有權(quán)人可以申請宅基地讓出。廣東省于*年通過了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。溫總理在*年的政府工作報(bào)告中指出：“包括農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地，都要控制增量，盤活存量，提高土地利用率和集約化程度。”可見，允許農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)已呈現(xiàn)勢不可擋態(tài)勢。