多規(guī)合一工作實(shí)施方案

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一、工作的緊迫性

1．“新常態(tài)”倒逼城鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，帶來諸多城市問題，如：建設(shè)用地使用的粗放低效、城市“攤大餅”式的擴(kuò)張、生態(tài)環(huán)境的惡化、社會(huì)矛盾增多、地方政府性債務(wù)加大引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)加劇等等。目前，的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到65.1%，同時(shí)，的建設(shè)用地面積達(dá)到384平方公里，土地開發(fā)強(qiáng)度已近30%，鄰近土地開發(fā)臨界值。土地、環(huán)境資源瓶頸，已成為未來城市發(fā)展的主要制約。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”，的城市發(fā)展必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。空間資源的使用和管理將從傳統(tǒng)的拓展增量，向充分整合資源、有效盤活存量轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，必須盡快開展“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)資源的梳理盤活、科學(xué)統(tǒng)籌、集約利用。

2．規(guī)劃空間沖突嚴(yán)重，項(xiàng)目落地難

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由于編制審批部門、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃期限的差異，存在很多矛盾。體現(xiàn)在：一方面，城市總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)增長邊界與土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)用地邊界存在很多差異；另一方面，考慮到基本農(nóng)田保護(hù)的要求，土地利用總體規(guī)劃確定的部分區(qū)域建設(shè)用地邊界相對(duì)分散，建設(shè)用地的集聚集約效應(yīng)得不到充分發(fā)揮。如文化片區(qū)、南部新城等，在城市總體規(guī)劃中明確的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃中，有不少圖斑是耕地。迫切需要通過“多規(guī)合一”，優(yōu)化耕地和建設(shè)用地布局。

3．主城區(qū)管理主體多元，規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難

我市主城區(qū)的建成區(qū)面積達(dá)到97.6平方公里，總體呈“內(nèi)居外工”的格局。但涉及多個(gè)行政管轄主體，僅三環(huán)路范圍內(nèi)就存在市級(jí)層面、虞山鎮(zhèn)政府、虞山尚湖旅游度假區(qū)管委會(huì)、服裝城管委會(huì)等多個(gè)主體，三環(huán)路外圍涉及高新區(qū)管委會(huì)、高新園管委會(huì)、虞山鎮(zhèn)、古里鎮(zhèn)、尚湖鎮(zhèn)的管轄范圍，部分區(qū)域界限不清或者責(zé)權(quán)交叉。由于管理主體的多元化，造成城市建設(shè)發(fā)展在整體性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性等方面存在一些不足。不同利益主體間既有協(xié)同又有矛盾，開發(fā)建設(shè)更多的是立足自身需要和訴求，規(guī)劃部門難以實(shí)現(xiàn)有效的管控和協(xié)調(diào)，需要通過“多規(guī)合一”明確各管理主體的責(zé)任邊界和管控規(guī)則。

二、工作的可行性

（一）規(guī)劃基礎(chǔ)

1．“美麗”戰(zhàn)略規(guī)劃奠定“多規(guī)合一”工作的戰(zhàn)略引領(lǐng)

2014年11月我市開始組織“美麗”---市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（以下簡稱“美麗”戰(zhàn)略規(guī)劃），戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)于凝聚全市各部門、各階層的共識(shí)，確定城市的發(fā)展目標(biāo)、愿景和定位奠定基礎(chǔ)。戰(zhàn)略規(guī)劃所構(gòu)建的空間發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、空間結(jié)構(gòu)和布局奠定了“多規(guī)合一”的空間基準(zhǔn)。“美麗”戰(zhàn)略規(guī)劃做為城市頂層規(guī)劃，是全市各部門開展“多規(guī)合一”工作的共同基礎(chǔ)和基準(zhǔn)，是“多規(guī)合一“工作的戰(zhàn)略引領(lǐng)。

2．各類規(guī)劃基礎(chǔ)較好，為規(guī)劃整合提供扎實(shí)的工作基礎(chǔ)

《市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》于2011年3月由市人民政府實(shí)施，十三五規(guī)劃于2014年8月已經(jīng)啟動(dòng)，目前正在前期的課題研究當(dāng)中；《市城市總體規(guī)劃（2010-2030）》2010年8月通過省政府批準(zhǔn)，由于城市發(fā)展需求，即將準(zhǔn)備下一輪的修編；《市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》于2010年底編制完成，2011年6月由省政府正式批復(fù)。《市環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃》于2012年編制完成，并于2013年獲市政府批復(fù)。同時(shí)，2012-2013年間，我市編制完成綜合交通、社會(huì)事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、市政綜合管線等一系列專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃；并基本實(shí)現(xiàn)控規(guī)編制的全覆蓋；各鎮(zhèn)（板塊）總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃（村莊布局規(guī)劃）、綜合整治村莊規(guī)劃、村級(jí)工業(yè)用地整合規(guī)劃正在全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系較為完善，有利于市、鎮(zhèn)、村三級(jí)規(guī)劃空間統(tǒng)籌。充實(shí)了“多規(guī)合一”的工作基礎(chǔ)。

（二）信息平臺(tái)基礎(chǔ)

“多規(guī)合一”工作成果的應(yīng)用需要統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息平臺(tái)和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)。統(tǒng)一空間規(guī)劃信息平臺(tái)的構(gòu)建需要較完善的規(guī)劃、國土、測(cè)繪等信息化數(shù)據(jù)支撐，業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)的構(gòu)建則需要對(duì)規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保等部門的原有信息化審批系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)改造。我市具備較好的規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和項(xiàng)目審批管理的信息化基礎(chǔ)，國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保部門均擁有海量的規(guī)劃數(shù)據(jù)、空間地理數(shù)據(jù)、行政審批數(shù)據(jù)。如：市規(guī)劃局的基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，早在2000年左右就已經(jīng)開始運(yùn)行，規(guī)劃局的市域空間規(guī)劃一張圖系統(tǒng)，自2007年開始使用至今，已將近8年。經(jīng)過不斷更新補(bǔ)充，積累了大量信息化、規(guī)劃數(shù)據(jù)成果，分別建立了綜合地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫地形圖數(shù)據(jù)庫、正射影像圖數(shù)據(jù)庫、城區(qū)三維模型庫、規(guī)劃審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫等。這些成果數(shù)據(jù)如地形、影像、各類規(guī)劃成果的CAD總圖，近期重大建設(shè)項(xiàng)目等，均可加載在一張圖上，為“多規(guī)合一”的規(guī)劃整合奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)規(guī)劃局目前正在研究構(gòu)建基于網(wǎng)站的規(guī)劃一張圖系統(tǒng)，為信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建立和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)的打造打下了基礎(chǔ)。

在信息基礎(chǔ)設(shè)施方面，“十二五”期間，我市建立了市信息資源管理中心，形成了“智慧”建設(shè)總體規(guī)劃和框架體系。智慧城市發(fā)展中心中建成了數(shù)據(jù)交換中心及人口、法人、宏觀經(jīng)濟(jì)、空間地理、信用征信等五大基礎(chǔ)信息庫，建成了云計(jì)算中心和市民卡中心，實(shí)現(xiàn)了對(duì)跨部門信息資源共享的支撐環(huán)境。2015年“智慧”將突出以服務(wù)社會(huì)公眾為中心、支撐重大信息化應(yīng)用為重點(diǎn)，建設(shè)智慧政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、公共信息服務(wù)平臺(tái)、信用信息平臺(tái)等，全面拓展已有重大項(xiàng)目的應(yīng)用，規(guī)劃啟動(dòng)城市運(yùn)營管理平臺(tái)、多規(guī)合一信息管理平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全監(jiān)控平臺(tái)、可視綜合平臺(tái)等。在專業(yè)開發(fā)運(yùn)營的同時(shí)，全力支撐各系統(tǒng)、各領(lǐng)域、各部門信息化平臺(tái)的應(yīng)用，突出信息惠民、信息消費(fèi)方面的系統(tǒng)規(guī)劃和推進(jìn)。

（三）政策平臺(tái)基礎(chǔ)

由市和江蘇省國土廳共同上報(bào)的《市“三優(yōu)三保”行動(dòng)工作實(shí)施方案》(以下簡稱《實(shí)施方案》)獲省政府批準(zhǔn)并報(bào)國土資源部備案，省國土廳于2014年12月31日正式印發(fā)《實(shí)施方案》，標(biāo)志著我市“三優(yōu)三保”行動(dòng)正式進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。“三優(yōu)三保”行動(dòng)即以“多規(guī)合一”為總要求，以優(yōu)化建設(shè)用地空間布局保障發(fā)展；以優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)布局保護(hù)耕地；優(yōu)化鎮(zhèn)村居住用地布局保護(hù)權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)土地空間優(yōu)化配置，促進(jìn)土地資源集約利用，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境顯著提升，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)保持可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。我市辛莊鎮(zhèn)被列為該項(xiàng)工作的試點(diǎn)鎮(zhèn)。全市“三優(yōu)三保”行動(dòng)是我市開展“多規(guī)合一”，資源優(yōu)化合理配置的重大歷史機(jī)遇和政策支撐。同時(shí)，我市作為江蘇省國土廳“多規(guī)合一”五個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，在土地規(guī)劃調(diào)整、空間資源管控和政策配套支持等方面也具備突破常規(guī)、開拓創(chuàng)新的可能和機(jī)會(huì)。另外，江蘇省成為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)省，在“多規(guī)合一”、“體制機(jī)制創(chuàng)新”等方面，也將有新的舉措。

（四）成熟經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

我市邀請(qǐng)全程參與廈門以及多個(gè)城市“多規(guī)合一”工作的廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院作為開展“多規(guī)合一”工作的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)整體框架的搭建和具體工作的實(shí)施，結(jié)合我市各部門、各專業(yè)單位的技術(shù)力量，聯(lián)合開展各項(xiàng)工作，借鑒先進(jìn)城市的工作經(jīng)驗(yàn)和工作基礎(chǔ)，完成我市多規(guī)合一的“一張圖”以及“多規(guī)合一”其他專業(yè)技術(shù)工作。同時(shí)廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院及其下屬的信息中心在平臺(tái)建設(shè)方面也具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，也將為下一步的審批流程改革、體制機(jī)制創(chuàng)新提供技術(shù)支持。

三、工作內(nèi)容

以“美麗”發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，全面分析和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“四規(guī)”主要內(nèi)容，形成“四個(gè)一”規(guī)劃成果，即“一張藍(lán)圖、一個(gè)平臺(tái)、一張表格、一套機(jī)制”。

其中：

1．“一張藍(lán)圖”是指統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。即落實(shí)“美麗”提出的空間發(fā)展戰(zhàn)略，以國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門規(guī)劃，梳理各類規(guī)劃差異矛盾，在一張底圖上共同劃定的各類控制線，形成無縫對(duì)接的“一張圖”。

2．“一個(gè)平臺(tái)”是指統(tǒng)一的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，即各部門具有統(tǒng)一的空間坐標(biāo)體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)，形成全市共享的空間規(guī)劃信息系統(tǒng)。依托這個(gè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理。平臺(tái)在納入規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保的信息基礎(chǔ)上，還要納入林業(yè)、水利、交通、市政等部門的規(guī)劃信息。各部門空間信息平臺(tái)通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)對(duì)接實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，做好各部門信息系統(tǒng)的建設(shè)改造，實(shí)現(xiàn)部門間信息的共享和審批信息實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)。

3．“一張表格”是指依托業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，對(duì)建設(shè)審批流程進(jìn)行再造，重構(gòu)項(xiàng)目報(bào)審模式。從項(xiàng)目立項(xiàng)開始推行“一表式”審批，努力實(shí)現(xiàn)“一份辦事指南、一張申請(qǐng)表單、一套申報(bào)材料”完成審批。通過“一張表格”，優(yōu)化審批流程、減少審批環(huán)節(jié)、精簡審批材料、壓縮審批時(shí)限。構(gòu)建“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、信息共享、并聯(lián)審批、注重監(jiān)管”的建設(shè)項(xiàng)目審批管理新機(jī)制。

4．“一套機(jī)制”，是指一套保障“多規(guī)合一”應(yīng)用的體制機(jī)制。包括完善建設(shè)項(xiàng)目生成機(jī)制，建立多部門生成策劃項(xiàng)目的工作基礎(chǔ)，為“一張表格”審批提速創(chuàng)造條件。完善規(guī)劃控制線管控機(jī)制，通過制定政府規(guī)章等形式規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和延續(xù)性。完善一張圖和一個(gè)平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌專項(xiàng)規(guī)劃編制審查模式，完善業(yè)務(wù)協(xié)同辦理的監(jiān)督、考核和監(jiān)管機(jī)制等。

四、工作計(jì)劃

作為廈門“多規(guī)合一”工作的承編單位，廈門市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有著非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。為更好地推進(jìn)我市“多規(guī)合一”工作，計(jì)劃“一張藍(lán)圖”由廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院與江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院、市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，三家聯(lián)合共同完成項(xiàng)目。其中廈門院作為項(xiàng)目牽頭單位，作為技術(shù)負(fù)責(zé)，江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院、院為項(xiàng)目配合單位，作好技術(shù)配合。業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)的打造、行政審批制度的改革等相關(guān)工作內(nèi)容屆時(shí)可視情況另行確定項(xiàng)目承擔(dān)單位。具體計(jì)劃如下：

（一）完成規(guī)劃整合，形成全域空間管控一張藍(lán)圖（2015.4～2016.6）

加快“美麗”戰(zhàn)略規(guī)劃研究，統(tǒng)籌各項(xiàng)規(guī)劃編制；2015年10月底完成工作底圖制定，形成實(shí)時(shí)更新的城鄉(xiāng)規(guī)劃布局圖和城鄉(xiāng)生態(tài)廊道的劃定。梳理各部門規(guī)劃數(shù)據(jù)，統(tǒng)一規(guī)劃編制規(guī)程，梳理差異圖斑，實(shí)現(xiàn)“四規(guī)”有機(jī)協(xié)調(diào)；科學(xué)劃定各類控制線，梳理項(xiàng)目清單，建立項(xiàng)目庫，落實(shí)重要民生及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，2016年6月底形成市域規(guī)劃“一張藍(lán)圖”，建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。

（二）搭建統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理平臺(tái)（2015.10～2017.6）

2015年10月份啟動(dòng)信息平臺(tái)建設(shè)，到2017年上半年，涵蓋信息共享、部門聯(lián)動(dòng)、動(dòng)態(tài)更新等功能的綜合信息管理平臺(tái)建成運(yùn)行。以市規(guī)劃局的地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建設(shè)“多規(guī)合一”的信息管理平臺(tái)。進(jìn)一步拓展信息管理平臺(tái)應(yīng)用范圍，將重大項(xiàng)目、土地資源、環(huán)境保護(hù)、交通等涉及空間要求的信息要素進(jìn)行疊加，統(tǒng)一納入信息管理平臺(tái)，涵蓋信息共享、部門聯(lián)動(dòng)、動(dòng)態(tài)更新等功能的統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理平臺(tái)初步建成運(yùn)行。

（三）深化審批制度改革，再造審批流程（2016.7～2017.6）

2016年7月，啟動(dòng)行政審批制度改革，以統(tǒng)一的綜合信息平臺(tái)為技術(shù)支撐，以“一張藍(lán)圖”為管理依據(jù)，創(chuàng)新管理方式，優(yōu)化審批流程，簡化辦事環(huán)節(jié)，建立“寬進(jìn)嚴(yán)管重罰”的項(xiàng)目審批制度，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”受理，分階段實(shí)行“一張表格”審批。

（四）完善運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變（2017.1～2017.6）

建立建設(shè)項(xiàng)目生成機(jī)制，完善建設(shè)項(xiàng)目審批、規(guī)劃控制線和一張圖運(yùn)行機(jī)制，建立全程監(jiān)督體系，完善公眾參與機(jī)制，保障“多規(guī)合一”運(yùn)行。重點(diǎn)將各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、審批信息、運(yùn)行情況納入信息管理平臺(tái)，構(gòu)建多部門協(xié)同反饋機(jī)制，確保信息平臺(tái)數(shù)據(jù)的及時(shí)更新。

（五）適時(shí)按照“多規(guī)合一”工作成果推進(jìn)法定規(guī)劃修改（2016.6以后）

按照“多規(guī)合一”工作成果，同步推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十三五規(guī)劃編制工作，推進(jìn)城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的修編。通過規(guī)劃修編，將市域一張圖的主要成果落實(shí)到法定規(guī)劃中。