論預算管理改革的總體思路與目標模式

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預算管理改革目標模式決定著改革進程和成效，關系重大，必須認真研究設計。公務員之家，全國公務員公同的天地在打破計劃經濟體制下的傳統預算管理模式、構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型預算管理模式時，有三種大的思路可供選擇：一是設計理想的目標模式，實施徹底的、全面的改革；二是著重于解決現實問題，修修補補；三是設計過渡模式，總體謀劃，分步實施。

第一個思路，脫離國情，過分超前，難以推進。第二個思路，難以構架與市場經濟體制相適應的預算模式，最終達不到解決問題的目的。第三個思路，既適應市場經濟發展狀況，也有可行性，應該首選。

同時，構架與社會主義市場經濟體制相適應的預算管理體制，還要充分考慮兩個方面的因素：一是吸收借鑒市場經濟國家預算管理方面的成功經驗，二是緊密結合當前國情。

考察西方市場經濟國家預算管理，盡管各國因政治體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個方面基本一致。一是預算編制與執行相分離，各負其責。二是一般都有健全的預算編制專門機構和充實的編制人員。三是一般實行部門預算管理，財政直接對各個部門。四是預算編制期限較長，一般在一年或更長時間，有比較充裕的時間。五是預算編制非常細，都要落實到具體項目。六是核定部門預算時考慮部門組織的收入，統籌安排。七是安排部門預算普遍采用零基預算，不搞基數。八是預算的法制性極強，從預算編制到執行都有嚴格的法律要求，甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴密科學的監督體系，確保預算嚴格執行。十是財政資金賬戶管理非常科學規范，一般實行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀問題的發生。這些都應該在設定我國預算管理改革模式時加以吸收和借鑒。

就當前我國現狀看，社會主義市場經濟體制正在不斷建立和完善進程之中。政府管理經濟的職能已經發生很大轉變，市場機制和市場手段作為資源配置的主體越來越發揮基礎性作用，與此相適應，財政職能也在進行調整，正在逐步退出競爭性生產經營領域投資，增加了對政府宏觀管理、基礎設施、公益事業的投入力度，公共財政框架已經明確確立下來。這種財政經濟體制改革不斷推進的現實國情，必須體現在預算管理當中。

按照社會主義市場經濟體制基本要求，河北省預算管理改革的指導思想確定為：重新界定預算管理職能，規范預算管理運作程序，強化預算監督，真正把部門預算、零基預算、綜合財政預算、早編細編預算落到實處，建立起與市場經濟相適應的預算管理新體系，實現預算管理公平、透明、健全、穩固、規范、高效，切實增強預算宏觀調控能力，優化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。

具體講，改革基本的著眼點在于：第一，健全和強化預算管理職能。推行部門預算，支出預算按部門編制，由財政編制到部門（一級預算會計單位），落實到項目，增強預算的真實性和準確性。第二，建立起預算編制、執行、監督相分離的運行機制。改革預算管理運行機制，調整財政內部機構設置，預算編制、執行適當分離，強化財政監督職能，預算編制、審批、執行各個環節全部納入法制化監督管理。第三，努力推進理財科學化、民主化。積極研究運用科學先進的預算編制方法，提高預算的精度和準度；充分考慮和吸收社會有關方面意見，逐步向社會公開預算，增強預算的透明度；加強財政資金和賬戶管理，確保預算安全穩健運行。第四，加強預算管理的法制建設，進一步硬化預算約束。依法制定并不斷完善預算管理制度和辦法，預算管理各個環節管理做到有法可依；修訂和調整與預算管理有關的政策條文，努力創造良好的預算管理法律和政策環境；嚴格規范財政資金使用申請、分配、下達、追加的業務辦理程序，實現依法管理，規范運作。

按照這一指導思想構建的新的預算管理模式框架，主要在預算管理運行機制、組織形式、編制方法、監督體系等幾個方面進行了較大的改革：

（一）建立預算編制、執行、監督相分離的預算管理新機制

運行模式是預算管理改革的基礎性框架內容。建立新的預算管理運行機制，從根本上講，就是要改革傳統預算管理編制、執行職責界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預算編制、執行、監督三個環節在工作中清楚劃分，相互分離。三個環節一脈相承但又彼此間相對獨立運作。與此相適應，財政內部原來行使預算管理職能的機構要進行重新調整，劃分為編制、執行、監督三個大的部類，各負其責，不再直接介入其他環節的管理。預算編制機構全權負責預算編制工作，統一掌握預算編制政策與標準，審核、編制、確定財政和部門預算；預算執行機構專職負責預算的執行，統一管理財政預算內外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預算資金使用，編制財政預算內外總決算；監督機構負責預算編制、執行、決算全過程的監督管理，確保預算管理納入法制、規范的軌道。

（二）實行部門預算管理

部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式，河北省預算管理改革也采用了這一組織形式。預算管理的出發點和著力點轉移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預算管理，形成一個更為開放和宏觀的預算管理系統。一是將部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環節，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托。改變財政資金按性質歸口管理的做法，財政將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門。三是嚴格“部門”本身資質，只將那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算會計單位作為預算部門。此次改革，省直共確定了個預算“部門”。因此，部門預算是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。

（三）推行科學的預算編制方法

⒈收入預算采用“標準收入預算法”。一定量的稅基或能夠提供一定量的財政收入，彼此間有一個相對固定的比例，這個比例作為測算收入的參照“標準”。“標準收入預算法”即以這些“標準”做參照來測算收入，制定收入預算。收入測定從上年月開始，根據前個月的經濟運行情況和財政收入情況，分析預測全年收入，初步測算每一項收入與其經濟變量之間的比例。到月，根據收入變化情況和對下年經濟運行的預測，確定收入標準，制定收入預算。收入預算要按收入種類逐項核定，對部門組織的行政性收費和其他預算外收入，以及部門其他收入要核定到部門、到項目。同時還要綜合考慮經濟因素、政策因素和管理因素影響，科學合理地確定收入預算。

⒉支出預算實行徹底的零基預算。各類支出取消基數加增長的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經費，分類分檔按定額和項目編制預算；對預算內基本建設、企業挖潛改造、科技三項費用、支援農村生產支出等建設性專款和教育、科學、衛生、文體廣播及其他部門的事業性專項支出，分類排隊，將預算編制到具體項目。

⒊在財力分配上推行綜合財政預算。在西方市場經濟國家，預算的完整性是政府理財的一條重要準則。財政部門作為政府理財機構，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應視作財政活動而予以全面反映和管理，不允許在國家預算規定的范圍之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。部門預算的編制采用綜合預算形式，就是要統籌考慮部門和單位的各項資金，徹底解決我國目前預算內外資金管理“兩張皮”的問題。財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入統一作為部門（單位）預算收入；財政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款。財政在對部門預算實行綜合管理的基礎上，將財政預算內外資金納入政府綜合財政預算管理，編制綜合財政預算。綜合財政預算收入包括財政預算內收入、應上繳財政專戶管理的預算外資金收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政部門按部門資金需求及本級財力情況，依照個人部分、公用部分和事業發展的順序核定。

（四）采用先進的資金管理方法

按照改革模式要求，突出加強了對財政資金的管理，增強預算統籌調度資金的能力。一是嚴格資金賬戶和部門財務管理。實行部門銀行賬戶審批、登記、建檔制度，統一部門財務管理，部門各項資金和財務要實行統一歸口管理。二是財政部門內部實行財政性資金統一賬戶管理。總預算執行機構統一管理國庫賬戶、預算外專戶和各類專項資金（基金）賬戶，分戶核算，切實增強財政資金統籌調度能力。三是實行人員工資委托銀行。開發工資發放管理系統，實現財政、編辦、人事、國庫、部門、銀行的微機聯網，財政在委托辦理銀行建立個人工資賬戶，按月將每人應發工資核撥存入個人賬戶。四是公用經費和專項資金使用推行政府采購。大宗辦公用品、辦公設備和專用儀器設備的采購，盡可能采用政府采購方式，以節省資金，提高配置效率。

上述改革舉措的實施將很大改善財政資金分散管理的現狀，但從根本上講，實現對財政資金全方位、全過程的控制，還必須推行市場經濟國家管理實行的“單一賬戶制度”。即：在銀行（或在財政）設立國庫資金帳戶，所有政府性資金全部直接繳入國庫帳戶，各收入部門不能設立收入帳戶；各支出部門在國庫帳戶內開設分帳戶和子帳戶，不能在銀行開設其他帳戶，各項收支活動直接通過國庫帳戶操作。這種制度的核心是直接管理單位會計，控制部門收支過程（目前只是檢查結果），有利于減少中間環節，提高工作效率；有利于政府資金調度，提高財政資金使用效益；有利于加強財政監督，防止腐敗問題的發生。同時，這也是實施政府采購制度的基礎條件。此項改革擬先搞試點，條件成熟時再大面積推開。

（五）健全完善預算管理的監督體系。預算監督指對預算編制、執行、決算等運行全過程的監督。預算監督體系包括四個層次：一是人大的監督。二是政府審計部門的監督。三是財政監督。四是部門監督。人大、政府監督預算的法制性、規范性，審計部門監督預算的合法性、真實性、準確性，財政監督預算的科學性、適用性、效益性，部門監督下屬單位按規定執行預算。這四個層次中，要強化財政監督，調整財政內部監督職責分工，增強對內對外監督力度。通過四個層次的共同作用，建立起財政內外結合、財政內部專職監督與日常監督結合、相對分離、相互制約、相互促進的多維立體財政監督新體系。