讓農(nóng)民工成為歷史

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“十二五”期間，我國的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與農(nóng)村改革發(fā)展直接聯(lián)系在一起。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，重要的是把13億人的社會需求釋放出來，以形成消費主導的基礎條件。這就需要：加快城市化進程，使城市成為建設消費大國的主要載體;加快城鄉(xiāng)一體化進程，把7億多農(nóng)民的潛在消費需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求?！笆濉逼陂g，無論是城市化還是城鄉(xiāng)一體化，都繞不過“農(nóng)民工”這個坎。“讓農(nóng)民工成為歷史”，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，既是推進城市化進程的重頭戲，也是推進城鄉(xiāng)一體化的突破口。

一、“讓農(nóng)民工成為歷史”應當成為“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的目標之一

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期形成的一個規(guī)模龐大的特殊群體。30年來，這個“特殊群體”在為工業(yè)化、城市化做出歷史性巨大貢獻的同時，卻難以公平分享改革發(fā)展成果。當前，我國已進入城市化、城鄉(xiāng)一體化加快推進的重要時期。無論是從現(xiàn)實需求還是從發(fā)展趨勢看，都需要在“十二五”中實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，讓“農(nóng)民工”成為歷史。

1.農(nóng)民工融入城市是一個客觀現(xiàn)實。雖然農(nóng)民工尚未納入城市保障性住房范疇、尚未享有與城市居民一樣的基本公共服務，但這并沒有妨礙事實上形成的農(nóng)村人口不斷融入城市的趨勢。首先，農(nóng)民工已經(jīng)成為城市產(chǎn)業(yè)工人的主體。2009年農(nóng)民工總量達2.3億人，其中在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)的農(nóng)民工占57.6%，在加工制造業(yè)從業(yè)的占68%，在建筑業(yè)從業(yè)的占80%。其次，農(nóng)民工是城市新增人口的主要來源。2.3億農(nóng)民工，在城市務工的約有1.5億人。這些年城市新增人口主要靠農(nóng)民工數(shù)量的增加?！笆濉睂崿F(xiàn)農(nóng)民工市民化，城市人口將突破7億，城市化率有望達到52%—55%。

2.農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化?！笆濉睍r期，“80后”、“90后”等新生代農(nóng)民工將成為產(chǎn)業(yè)工人的主體。從近幾年的情況看，新生代農(nóng)民工大量進入城市勞動力市場，他們不再是為了生存而進城，而是為了謀求發(fā)展而進城，其利益訴求也開始多元化和現(xiàn)實化。

3.“十二五”全面解決農(nóng)民工市民化問題的時機成熟，條件具備。不久前，我院組織了“十二五”農(nóng)村改革問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，近80%的專家認為，“十二五”全面解決農(nóng)民工問題的條件已經(jīng)具備或初步具備。我的基本看法是，“十二五”實現(xiàn)農(nóng)民工市民化既有很強的需求，又有現(xiàn)實條件。

第一，從需求來看，農(nóng)民工市民化有利于擴大社會總需求，有利于加快城市化進程。農(nóng)民工市民化可以將2.3億大群體的潛在消費變成現(xiàn)實需求。為此，建議把“農(nóng)民工市民化”納入國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃中。第二，從條件來看，今年國家財政收入將突破8萬億元，客觀上已具備一定的財政能力來推動并最終解決農(nóng)民工市民化的問題。第三，從政策展望看，“十一五”時期，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有了明顯進展。預計“十二五”時期，無論是在政策創(chuàng)新上，還是在均等化程度提高上，都會有重要突破。這將為實現(xiàn)農(nóng)民工市民化提供重要的基礎條件。第四，從實踐來看，發(fā)達地區(qū)有望率先取得突破。長三角、珠三角是農(nóng)民工最集中的地區(qū)，這些地區(qū)已經(jīng)開始著手解決農(nóng)民工問題，估計在未來2—3年內(nèi)會有一定的突破。

總的看法是：“十二五”解決農(nóng)民工市民化應當做得到，也有條件做得到?！稗r(nóng)民工”三個字應當成為歷史。

二、“讓農(nóng)民工成為歷史”應當作為“十二五”城鄉(xiāng)一體化的重大突破

農(nóng)民工既涉及農(nóng)村，又聯(lián)系城市。解決農(nóng)民工市民化，既是城鄉(xiāng)一體化的焦點，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點。“十二五”推進城鄉(xiāng)一體化應當把“讓農(nóng)民工成為歷史”作為重要的突破口，著力破解城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、基本公共服務制度和土地制度。

1.以落實農(nóng)民工就業(yè)落戶政策為突破口，放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制。建議“十二五”時期分兩步走：第一步，“十二五”的前三年實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)戶籍制度全面放開;第二步，“十二五”的后兩年實現(xiàn)大城市戶籍制度基本放開?！笆濉蹦┢?，把農(nóng)民工“暫住證”改為“居住證”，實現(xiàn)農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)的自由流動和統(tǒng)一管理。

2.以農(nóng)民工市民化為突破口，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程。當前，如何有效保障農(nóng)民工群體的基本公共服務是一個突出的問題。2006年農(nóng)民工享有的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25%。近兩年，盡管這一差距有所縮小，但是仍然比較懸殊，尤其是制度還未對接?！笆濉睂崿F(xiàn)農(nóng)民工市民化，重在推進農(nóng)民工基本公共服務的市民化，這樣才能為未來10年實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化奠定重要的基礎。

農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)跨區(qū)域流動越來越頻繁，應當盡快出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)民工基本公共服務相關(guān)政策，保障農(nóng)民工無論在什么地區(qū)就業(yè)，都能享受到與該地區(qū)戶籍居民大致相同的基本公共服務。當務之急是解決兩大問題：第一，全面解決農(nóng)民工子女的義務教育問題。建議盡快實行義務教育全國通用的教育券制度。國家為每位義務教育階段的學生發(fā)放教育券，農(nóng)民工子女可以憑教育券在全國任何一個地區(qū)就學，國家按照學校提供的教育券進行財政撥款支持?；蛘甙凑战鼛啄戤?shù)亓x務教育實際入學學生數(shù)對地方進行專項財政轉(zhuǎn)移支付。第二，抓緊建立包括基本醫(yī)療保險在內(nèi)的農(nóng)民工基本社會保障制度。在解決農(nóng)民工基本醫(yī)療保障的同時，探索銜接新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療制度的有效途徑?，F(xiàn)在已經(jīng)到了出臺這樣一些政策的時候了。

3.以創(chuàng)新農(nóng)民工土地制度安排為突破口，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)土地一體化。城鄉(xiāng)二元土地制度安排，尤其是農(nóng)村土地長期承載的基本社會保障功能，是農(nóng)民工被排斥在諸多城市基本公共服務保障范圍之外的深層因素。建議“十二五”創(chuàng)新農(nóng)民工土地制度安排：

一是盡快剝離土地社會保障功能。“十二五”的土地政策調(diào)整，要把剝離附加在土地上的社會保障功能作為重點之一，使農(nóng)民工能實際獲得與城鎮(zhèn)居民平等享受基本公共服務的權(quán)利。應當叫停諸如“土地換社保”等各種不合理做法。尤其是在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民工以放棄土地權(quán)利為代價來獲得城市的基本公共服務。

二是切實保障農(nóng)民工的土地收益權(quán)。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，統(tǒng)一建立完善農(nóng)民工土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

三、“讓農(nóng)民工成為歷史”應當作為“十二五”政府轉(zhuǎn)型的約束指標

“讓農(nóng)民工成為歷史”，既關(guān)系城市化進程，又關(guān)系和諧社會建設，牽動我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的全局。為此，應當明確把“讓農(nóng)民工成為歷史”作為“十二五”改革發(fā)展的重要任務和政府轉(zhuǎn)型的約束性指標。

1.把農(nóng)民工市民化作為政府的公共職責。農(nóng)民工市民化需要明確中央與地方政府的職責分工，建立以中央和省級政府為責任主體、市縣政府負責具體實施和管理的分工體系，為“十二五”農(nóng)民工市民化提供財力保障和組織保障。公務員之家:

2.把政府土地收益的一部分用于解決農(nóng)民工基本住房保障問題。這里的主要建議是：第一，將農(nóng)民工納入居住地城鎮(zhèn)居民住房保障范圍，實現(xiàn)“住有所居”的目標。第二，規(guī)定一定比例的土地收益用于改善農(nóng)民工住房保障。當前，土地增值收益已經(jīng)成為地方政府收入的重要組成部分，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地的增值收益，理應讓農(nóng)民工參與分享。建議“十二五”時期明確規(guī)定50%的土地收益要用于包括農(nóng)民工在內(nèi)的住房保障。第三，建立符合農(nóng)民工實際需求的住房公積金制度。將農(nóng)民工納入城市職工住房公積金制度范疇，探索符合農(nóng)民工特點的住房公積金使用辦法。

3.保障農(nóng)民工公共就業(yè)服務。公共就業(yè)服務是當前農(nóng)民工的迫切需求，對其生存和發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。建議盡快把農(nóng)民工納入所在城市的公共就業(yè)服務體系，建立農(nóng)民工和所在城市戶籍人口統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場。同時，完善由城市戶籍人口與農(nóng)民工共享的公共就業(yè)服務信息管理制度和機制，確保農(nóng)民工通過所在城鎮(zhèn)人力資源市場信息網(wǎng)絡享受自助式公共就業(yè)服務。在此基礎上，把農(nóng)民工納入所在城市就業(yè)、失業(yè)統(tǒng)計范圍，建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的勞動力資源及就業(yè)狀況調(diào)查統(tǒng)計登記分析制度。

“十二五”時期，“讓農(nóng)民工成為歷史”，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，將大大加快城市化和城鄉(xiāng)一體化進程，將對以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重大而積極的影響。