從佘祥林等冤錯案看檢察機關的刑事訴訟監督缺陷

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從去年以來，湖北省佘祥林殺妻案、河南省服刑13年后無罪釋放的胥敬祥搶劫盜竊案、河北省已執行死刑的聶樹彬強奸案（疑似錯案）等一系列冤錯案陸續浮出水面。這一系列冤錯案這不僅突顯了部分公安機關偵查手段落后、刑訊副供問題還很嚴重的現狀，同時也暴露出作為法律監督專門部門的檢察機關，監督職能幾乎形同虛設的嚴酷現實。下面，本人就司法實踐中檢察機關執法、立法方面存在的缺陷、解決對策以及立法建議，談一點粗淺的看法。

一、佘祥林等冤錯案反映出的當前檢察執法存在的主要問題及解決對策

當前，司法體制正處于改革、轉軌時期，一些地方新的執法理念還未完全確立，舊的執法理念沒有徹底革除，這種矛盾的司法現狀對檢察人員的一些司法活動和執法行為產生影響。

（一）存在的問題。首先，價值觀念錯誤陳舊。執法觀念陳舊，執法思想錯誤，是佘祥林錯案的深刻根源。由于檢察人員素質參差不齊，一些素質不高的人，缺乏開拓創新的意識和精神，執法思想、執法觀念陳舊，只憑過去的老習慣、舊經驗辦案，辦案方法老套，缺乏技巧，辦案手段落后，效率低下，執法常有偏差，影響了監督的準確性。在辦案中，“有罪推定”、“先入為主”的思想嚴重，思維模式老化，常戴著有色眼鏡辦案，對事實不清，證據不足但嫌疑人又作有罪供述的疑難案件，習慣于按“有罪推定”的思維模式進行分析判斷。其次，受地方保護主義的影響辦案，未準確定位法律監督職能。近年來，檢察機關一度把法律監督職能與打擊刑事犯罪職能、打擊經濟犯罪職能、保護職能、服務職能等相提并論，受到地方的壓力和干預，為保護當地經濟的發展，未能把法律監督放在突出、中心的位置上來。具體執行中，或是打擊刑事犯罪，執行“壓下去的任務”，或是打擊貪污、受賄、配合懲治腐敗，或是又提出以服務經濟為中心為建立市場經濟作貢獻。而法律監督職能一直未能明確定格、定位。特別是在市場經濟的沖擊下，一些監督者，放松法律監督、不想辦案、不愿監督的潛流思想，一直存在于檢察隊伍中。再次，不嚴格執法，放棄監督職責。辦案人員缺乏監督意識，監督不到位、案件審查把關不嚴，是發生佘祥林錯案的重要原因。一是執法缺乏力度，知難而退，由于檢察人員在素質上存在差異，執法水平也不一樣，一部分人執法能力低下，缺乏執法的毅力和技巧，不善執法，不敢執法，知難而退，在被執法對象面前起不到應有的震懾作用，造成執法失之于寬，失之于軟。二是不作為或亂作為。不作為多因為懶惰和害怕承擔責任，在執法中不積極不主動，消極怠工，被動履行職務，或采取逃避的方法，明哲保身，得過且過，互相扯皮、推卸責任，勢必造成打擊不力，使違法行為失管失控。亂作為就是隨意擴大手中的權力，超越執法范圍到處亂管事，很容易造成對他人合法權益的侵害，也最容易引起群眾的不滿。此外，履行法律手續不全，遵守執行紀律不夠也是最突出的問題，諸如在告知、送達、采取強制措施、扣押凍結款物過程中，最容易被忽視的是一些法律表格、文書的填報、寫作，常常會因缺報少報漏報、表述不到位意思不準確而影響他人的知情權和其他合法權益，嚴重的會造成今后的誤審誤判；在一些所謂的辦案細節上，如在提審取證中，被視為“小事”的一人提審一人取證的現象仍然存在，這些“小事”一方面違反了法律規定，同時也會使辦案活動得不到應有的監督，最終導致案件不能審判的情況屢見不鮮。

（二）解決對策。從檢察工作的實際來看，要防錯糾錯，筆者認為應從以下幾方面進行完善。首先，加強學習教育，樹立“重程序就是重政治”觀念，規范自身的執法行為，堅持程序公正的原則，嚴格按照刑事訴訟法規定的辦案程序從事訴訟活動，不斷強化其程序公正的司法意識。其次，落實獨立行使檢察權的法律要求。我們要建設社會主義法治社會，就要確保憲法和法律在全國范圍內得到統一正確的實施，嚴格依法辦事。國家的法律監督機關擔負著國家法律能否公正實施的重任，而真正獨立行使檢察權是實現法律監督職能的前提保障。檢察機關的垂直領導是保證獨立行使檢察權的有效保證，也是進行社會主義法治建設和將現有法律認真貫徹執行的最佳機制。第三，嚴格辦案程序，落實辦案制度，做到嚴謹、細致、深入，監督到位。要防止和糾正法外程序、省略程序、違反程序等問題，堅持實體公正與程序公正的有機統一，不能只講配合和支持，不講監督和制約。

二、立案監督在立法上的缺陷及建議

這幾起冤錯案都從一個側面反映出檢察機關立案監督的不足、不力。刑事訴訟法賦予了檢察機關立案監督權，但從法條來看僅限于應當立案而不立案的情況，且幾乎只是概念性的條款，可操作性不強，致使司法實踐中，檢察機關對于公安機關立案決定和不立案決定缺乏有效的監督途徑，所謂的立案監督權，也近乎紙上空談。

（一）立法缺陷分析。1、內容不夠全面。按現行刑事訴訟法的規定，刑事立案監督的內容只能是應當立案而不立案偵查的情況，對不應當立而立案偵查的情況不在立案監督范圍之內，檢察機關如要監督則無法律依據。基于這種認識，當檢察人員主動前去了解立案情況時，有的公安干警并不積極配合，甚至認為檢察機關超越了法律規定的監督內容，使檢察院立案監督難以打開局面。2、指向對象過于狹窄。按現行刑事訴訟法立案監督條文的解釋，檢察機關立案監督的對象限于公安機關的立案偵查活動，對人民法院受理的自訴案件應立案而不立案的及國家安全、監獄、海關等同樣具有立案偵查權力機關的立案活動無權監督，同時對檢察機關內部的自偵活動亦無法監督，導致監督出現空白。3、監督方式單一，缺乏有效的制約手段。人民檢察院開展立案監督的方式主要是審查報告、控告、舉報和自首材料，刑訴法沒有明確規定公安機關將立案或不立案情況通知檢察機關，要了解公安有關立案情況，只有從被害人控告或其他途徑了解。司法實踐中，如果被害人被威脅、被限制或受其他原因影響無法向人發檢察院提出控告或不能及時提出控告的，人民檢察院就無從發現、受理，也沒辦法行使立案監督權。《刑事訴訟法》第87條雖然通過指令性規定賦予檢察機關一定的強制性，但只規定了檢察機關通知立案的，公安機關應當立案，但對公安機關拒不執行檢察機關立案通知應如何對待卻無具體規定，僅靠向公案機關發糾正違法通知書和通過有關部門協調，其效力十分有限。4、信息渠道不暢通，檢察機關無知情權。檢察機關立案監督權嚴格講應包含立案活動的知情權、質詢權和糾正權三部分。現行刑訴法立法時對立案監督只規定了質詢權和糾正權，發出要求說明不立案理由通知書為質詢權，認為不立案理由不能成立通知偵查機關立案為糾正權。而對檢察機關對立案活動的知情權未作規定，造成了檢察機關立案監督渠道嚴重不暢。同時檢察機關所掌握材料有限，對公安機關所說立案或說明不立案理由的審查判斷把握不大，況且公安機關在立案程序上存在不破不立，甚至出現所謂的“內部立案”現象。而檢察機關的立案監督主要是審查公安機關的案卷材料，缺乏對偵查機關發案、受案、立案方面情況的審查監督，不了解這些情況，立案監督就沒有基礎，如果公安機關以“在逃”、“另案處理”等理由說明不立案原因，檢察機關根本無從調查，往往造成相當一部分立案活動未能進入檢察監督的視線。

（二）立法建議。做好刑事立案監督工作關鍵在兩頭，一頭是基層辦案單位依法履行刑事立案監督權，另一頭是完善相關法律制度，優化監督環境。六年來的刑事立案監督實踐顯現了刑事立案監督的權威，也反映了制度建設上的某些不足。一是應擴大立案監督的對象。根據刑訴法的規定，檢察機關和人民法院都享有一定范圍的的刑事立案權，應把它們也納入立案監督的對象，刑事立案監督制度才更全面、科學和完整。二是從立法上賦予檢察機關《檢察建議》和《糾正違法通知書》法律效力。規定偵查機關對檢察機關發出的說明不立案理由通知書必須作出書面答復。對人民檢察院發出的《糾正違法通知書》，偵查機關應在限期內作出處理，對違法人員應給予相應的行政處罰，并將處理情況報告人民檢察院。對情節嚴重的構成犯罪違法行為，人民檢察院可以立案偵查，依法追究行為人的刑事責任。三是建立相應的立案監督機構或確定專人負責制度，實行跟蹤監督。完善法律關于檢察機關、公安機關關于刑事立案監督工作程序的規定，增強可操作性和約束力。四是賦予檢察機關對立案監督案件的自行偵查權。對公安機關立案后擱置不予偵查的案件或者“出工不出力，偵查不到位”的消極偵查情況，經向公安機關提出糾正通知，仍然拒不積極偵查的，由檢察機關自行偵查，以保障國家追訴權的正當實現。

三、偵查監督在立法上的缺陷及建議

佘祥林等冤錯案反映了檢察機關偵查活動監督明顯不力，沒有認真審查和排除可能以刑訊逼供獲取的證據，不會監督，不愿監督，不敢監督。司法實踐中，刑訊逼供等非法取證情形屢禁不止，辦案人員只片面強調打擊犯罪的需要，忽視對訴訟當事人合法權益的保護，盲目推崇犯罪嫌疑人、被告人供述的證明作用，將獲取其供述作為偵查破案不可替代的有效途徑。

（一）立法缺陷分析。刑事訴訟法規定，人民檢察院依法對公安機關的偵查活動是否合法實行監督。當前，由于刑事訴訟立法規定不夠完備等原因，給人民檢察院履行偵查監督職能帶來許多困難，概括起來，當前立法上的缺陷主要表現在以下幾個方面。一是人民檢察院缺乏詳細了解公安機關偵查活動的機制和渠道。在偵查活動監督中，人民檢察院因掌握的公安機關的具體執法情況具有滯后性等原因，不能及時發現公安機關在偵查活動中存在的違法行為，因而也就不能及時對公安機關的違法行為提出糾正意見。二是人民檢察院現有的偵查監督手段太微弱，不足以保證監督的效力。對公安機關偵查活動中存在的一些違法行為，現行法律只規定人民檢察院可以向公安機關提出糾正意見。這種糾正意見的監督效力缺乏法律保障，公安機關作為被監督的對象，其義務不夠明確，人民檢察院的監督意見往往得不到落實。三是當前人民檢察院偵查監督的范圍和程序不完善。對涉及公安機關剝奪或限制公民人身自由、財產權利的強制性偵查措施，缺乏有效的監督手段和方式。面對如此粗糟的立法授權，檢察機關在偵查監督上的“手軟”也就不難理解了。

（二）立法建議。偵查監督包括對整個偵查活動和偵查程序是否合法進行監督和糾正，偵查中常見的違法行為有，收集犯罪證據和尋找犯罪線索時的違法行為，對犯罪嫌疑人進行刑訊逼供、指供、誘供、變相肉刑或精神折磨，用威脅、欺騙、引誘等方法非法訊問，私自涂改、變造、弄虛作假、轉移銷毀證據及有關的案件材料，非法搜查、扣押、非法剝奪、侵犯當事人及其他訴訟參與人的訴訟權利，違法處理贓款贓物，還有在偵查中營私舞弊、徇私枉法、包庇、放縱甚至故意栽贓陷害。為了強化人民檢察院偵查監督職能的效力，使公安機關偵查活動中存在的違法行為能夠得到及時、有效的糾正，實現社會公平和正義，立法上應從以下幾個方面來完善人民檢察院的偵查監督職能。一是賦予人民檢察院為實現“偵查監督”職能的調查取證權。在司法實踐中，公安機關的有些違法行為僅僅通過書面材料的審查是難以發現的，只有對違法行為展開深入的調查，才能全面了解和掌握違法行為的性質和具體情況，才能有針對性地向公安機關提出糾正意見，保證人民檢察院偵查監督行為的正確性和合法性。二是明確規定公安機關作為人民檢察院偵查監督的對象其接受監督的具體義務及其違反該義務應當承擔的法律責任。為了增強人民檢察院偵查監督的效力，在立法上應明確規定，人民檢察院針對公安機關的違法行為提出糾正意見后，公安機關應當將糾正情況及時通知人民檢察院；公安機關對人民檢察院的糾正意見有異議的，可以向作出糾正意見的人民檢察院申請復議一次；如果對復議結果仍不服的，公安機關可以向上一級人民檢察院申請復核，該復核結果為終局裁定，公安機關必須執行。如果公安機關對人民檢察院的糾正意見既不執行，又不申請復議或復核，人民檢察院可以向上一級公安機關提出改正意見，同時可以向監察、人事部門提出檢察建議，要求對有違法行為的公安機關及其辦案人員給予相應的行政處分。對情節嚴重，依法構成犯罪的辦案人員應當提交有關部門，追究其刑事責任。三是規定公安機關延長辦案期限的應當報請人民檢察院審查批準。現行刑事訴訟法規定，公安機關對于案情重大、復雜、疑難的犯罪嫌疑人，拘留期限最長可以延長至三十日。司法實踐中，公安機關經常濫用這一規定，將一些根本不符和該規定的嫌疑人，拘留期限被延長至三十日，嚴重侵犯了犯罪嫌疑人的合法權益。因此，在立法上應當明確規定，公安機關延長辦案期限的必須經人民檢察院審查批準。四是賦予人民檢察院對公安機關違法采取強制措施的撤消權。為了防止公安機關在偵查活動中濫用限制或剝奪公民人身自由、財產權利的強制措施，有效維護訴訟當事人的合法權益，應當規定有關訴訟當事人在公安機關采取強制措施后，有權向人民檢察院申請撤消該強制措施。人民檢察院在收到有關當事人的申請后，應當及時進行審查。對于符合撤消條件的，應當作出撤消決定，并及時通知公安機關執行。經審查不符合撤消條件的，應當書面說明理由，及時告知申請人。五是應在檢察制度中明確規定，檢察人員必須履行好對偵查監督的職責，對于對偵查違法行為視而不見或應發現而不能發現的，應承擔失職的責任。

四、審判監督在立法上的缺陷及建議

這些冤錯案反映了檢察機關在發揮審判監督職能上的形同虛設。檢察機關對于刑事案件的審判監督，主要集中在出席法庭支持公訴和對判決、裁定的審查、抗訴上。然而，司法實踐中，刑事審判監督缺乏力度，檢察監督權的行使受現實的政治、法律體制嚴重制約。

（一）立法缺陷分析。一是刑事訴訟法總則中對審判監督有明確的規定，但是在在分則中，能夠對審判活動真正實行法律監督之處卻極其有限，并且在程序上缺乏相應的保證。二是定罪與量刑是刑事審判的兩大主要內容，但現在檢察院對量刑的監督顯然缺乏可操作性。三是抗訴權缺乏保障機制。實踐中，抗訴工作難度較大，對于法院的某些維持原判的錯誤裁定，檢察機關往往束手無策，因而影響了依法抗訴的主動性、積極性。四是檢察機關的《檢察建議》和《糾正違法通知書》缺乏應有的法律強制力。人民法院刑事審判活動存在問題或出現違法情況，檢察機關提出《檢察建議》或《糾正違法通知書》，要求法院解決或糾正，但實踐中經常出現人民法院不予接受的情況。五是列席審委會缺乏可操作性。人民法院組織法第11條規定本級人民檢察院檢察長可以列席審委會。然而實踐中，檢察長列席審判委員會的情形很少，究其原因，一是法律規定上的不足，只是檢察長“可以”列席，而不是“應當”，實際執行可有可無；二是列席任務不明，該條文中也未明確檢察長列席審委會的職責是“實施法律監督”，客觀上影響了人民檢察院刑事審判監督職能的發揮；三是檢、法兩院配合不夠，檢察長列席審委會權利的行使必須以法院的密切配合為條件。六是對于自訴案件，現在幾乎是沒有監督。

（二）立法建議。一是賦予人民檢察院《糾正違法通知書》、《檢察建議》應有的法律強制力。人民法院接到人民檢察院的《糾正違法通知書》或《檢察建議》后，應當限期作出處理，并將處理結果告知人民檢察院。如有不同意見，可要求同級人民檢察院復議，也可向上級人民檢察院要求復核。為檢察機關依法行使刑事審判監督權建造積極有效的保障機制。二是分離行使公訴權和刑事審判監督權，提高刑事審判監督效力。公訴權、刑事審判監督是檢察權的基本內容，是檢察機關的法定職權。近幾年來，公訴權與刑事審判監督權集于一體的弊端日益明顯，影響了訴訟程序的公正性和裁判主體的中立性，同時也削弱了對刑事審判活動的監督力度，將二者分離行使，將有助于增強刑事審判監督的質量和效果。三是應當建立完善檢察官量刑建議制度，制定相關的標準、原則和程序以及效力等問題。四是完善抗訴制度，加強有關抗訴的司法解釋，規范抗訴標準，明確規定法院正副卷宗、合議庭評議筆錄、審委會討論案件記錄檢察院可以查閱。五是規定檢察長必須列席法院審委會，如檢察長因故不能列席，須指派副檢察長列席會議，如此才能全面了解法院的審判活動，實行有效的審判監督。六是應當建立檢察院接受和審查自訴案件材料的制度。法院應當在受理自訴案件后，將自訴狀、答辯狀等材料的副件及時送達檢察院，以便讓檢察院及時了解情況，決定是否派員出庭監督審判活動；判決、裁定后，應當將判決書、裁定書及時送達檢察院備查。