非政府組織在中國的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

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當(dāng)前，中國非政府組織已逐步進入大發(fā)展的歷史時期。一方面是國內(nèi)非政府組織大量涌現(xiàn)，另一方面則是境外非政府組織大舉涌入，二者相互交織，共同促進。對此，需要正確認(rèn)識并引導(dǎo)其健康發(fā)展。

非政府組織：在中國進入大發(fā)展時期

（一）非政府組織產(chǎn)生的必然性及大發(fā)展的特定歷史條件。非政府組織或非營利組織以民間性、非營利性、公益性、自愿性與組織性為特征，與政府及企業(yè)相比有其獨特優(yōu)勢，它最初產(chǎn)生于19世紀(jì)中葉的西方資本主義國家。人類社會與政治經(jīng)濟條件發(fā)展到一定階段，由于僅靠政府與企業(yè)所無法解決的社會問題大量涌現(xiàn)，所以非政府組織就應(yīng)運而生，它是時代的產(chǎn)物，是推動公民社會發(fā)展為相對獨立于國家與市場之外的第三部門。當(dāng)今非政府組織的大發(fā)展則是以政治民主化、經(jīng)濟市場化、社會現(xiàn)代化、全球化為特定背景。

自20世紀(jì)90年代開始至今的全球化階段中，非政府組織蓬勃發(fā)展：一是各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與社會形態(tài)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，政府改革與私有化導(dǎo)致非政府組織大發(fā)展；二是發(fā)展中國家非政府組織開始成為重要力量；三是發(fā)達國家非政府組織大量介入國際事務(wù)。至此，以非政府組織為代表的公民社會出現(xiàn)了欲與國家、市場“三分天下有其一”的發(fā)展勢頭。美國約翰·霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授通過對35個代表型國家長期跟蹤研究指出，到20世紀(jì)90年代末期，這35國的非政府組織部門支出總和構(gòu)成了全球第7大經(jīng)濟體，達1．3萬億美元。而發(fā)達國家更是普遍存在龐大的非政府組織部門，其經(jīng)濟規(guī)模平均占各國GDP4．5％，雇傭人員占非農(nóng)業(yè)人口5％、服務(wù)業(yè)人口10％、政府公共部門就業(yè)人口27％。有學(xué)者指出，非政府組織在當(dāng)代世界的蓬勃發(fā)展，其“具有的社會和政治意義有可能同17世紀(jì)民族國家的崛起相媲美”。

研究證明，當(dāng)一國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值處于1000到3000美元之間時，由于社會經(jīng)濟與政治條件開始具備，社會土壤與政策環(huán)境有利于非政府組織的發(fā)展，該國非政府組織將因此出現(xiàn)爆炸式增長。1000到3000美元階段既是一國“黃金發(fā)展期”，也是其“矛盾凸顯期”。而不少國家的成功經(jīng)驗則是在此期間普遍重視對非政府組織的培育與管理，發(fā)揮其獨特作用，從而有效疏緩社會矛盾與保持社會穩(wěn)定。

(二）中國非政府組織大發(fā)展的條件已初步具備。經(jīng)過長達27年的經(jīng)濟持續(xù)高增長，中國綜合國力大幅增強，人民生活水平顯著提高。2004年，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達13．65萬億元，財政收入2．63萬億元，進出口貿(mào)易總額1．15萬億美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9422元，農(nóng)村居民人均純收入2936元。2003年，中國電話普及率為每百人42．16部，其中手機普及率為每百人21．02部，出國旅游人數(shù)高達2000萬。中國現(xiàn)有1億網(wǎng)民，位居世界第二。中國加入世界貿(mào)易組織已屆三年，并從2005年開始進入“后過渡期”。

在此大改革、大開放、高增長的時代背景下，中國原來工人、農(nóng)民階級與知識分子階層的“兩個階級、一個階層”簡單社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)已被新的復(fù)雜結(jié)構(gòu)所取代。社會階層結(jié)構(gòu)的深刻變化，導(dǎo)致中國原先高度集中統(tǒng)一的利益格局不復(fù)存在，各階層之間利益日趨多元化與分化重組，各自需要不同的利益代言人，以非政府組織為首、政府與企業(yè)之外的第三部門與公民社會開始在中國形成。

大致上，中國非政府組織發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：1、從1949年到1966年的初始發(fā)展期；2、從1966年到1978年的停滯期；3、從1978年到1995年，因改革開放導(dǎo)致社會團體大量涌現(xiàn)；4、從1995年中國舉辦世婦會至今，中國非政府組織自主性有所增強，整體能力和社會影響日益擴大，數(shù)量激增。

尤其重要的是，從2004年起，中國社會發(fā)展開始進入到人均GDP1000－3000美元的關(guān)鍵歷史時期，非政府組織爆炸式大發(fā)展的經(jīng)濟社會條件已經(jīng)滿足。

(三）中國非政府組織開始進入大發(fā)展時期。據(jù)民政部2004年統(tǒng)計，1989年中國非政府組織只有4446個，而截止到2003年年底，中國民政部門共登記各類非政府組織26．66萬個，年均增長34％；其中社會團體與基金會合計14．2萬個，基金會1300多家；民辦非企12．4萬個，年均增長23％。如把衛(wèi)生、教育類民辦非企納入登記范圍，則中國民辦非企總量最少應(yīng)在30萬至40萬家；外國商會15個。另據(jù)國內(nèi)專家學(xué)者的研究，中國各類非政府組織實際數(shù)目約300萬家，其中經(jīng)民政部門登記注冊的僅26萬多；經(jīng)工商部門注冊的20萬－30萬；城市社區(qū)公益性民間組織10萬－20萬；農(nóng)村各類非政府組織200萬左右，包括合法注冊的專業(yè)技術(shù)協(xié)會、公益性組織與農(nóng)村互助組織三種。除民政部門注冊的外，其他幾類非政府組織又被形象地稱作“草根組織”。而造成民政部與學(xué)者統(tǒng)計數(shù)據(jù)相差懸殊的原因，主要是中國現(xiàn)行法律規(guī)定的非政府組織登記門檻過高，致使大量非政府組織處于游離狀態(tài)，數(shù)量龐大，難以監(jiān)督管理。另外，在中國加入世貿(mào)組織后，大批國外非政府組織紛紛涌入，僅注冊在案的就有500多家，另有逾千家外國商會和行業(yè)協(xié)會進入中國。

盡管如此，但與國外相比，中國非政府組織數(shù)量偏少、質(zhì)量較低、活力不強、作用發(fā)揮不明顯，總體上仍處于發(fā)展初級階段。如中國每萬人擁有非政府組織數(shù)量僅2．1個，不僅遠少于發(fā)達國家，而且與一些發(fā)展中國家相比也差距較大。

另外，中國境內(nèi)各種非政府組織種類繁多、良莠不齊，一方面本土非政府組織大量涌現(xiàn)，另一方面國外非政府組織大舉涌入，加之相關(guān)體制陳舊、管理不善、問題長期積累，致使非政府組織大發(fā)展給中國經(jīng)濟社會政治穩(wěn)定乃至國家安全帶來一系列沖擊與挑戰(zhàn)。

非政府組織：給中國帶來一系列挑戰(zhàn)

非政府組織大發(fā)展是中國改革開放、市場經(jīng)濟與民主法制建設(shè)的必然產(chǎn)物，非政府組織在中國全面建設(shè)小康、構(gòu)建和諧社會中可起很大積極作用，如有助于解決中國轉(zhuǎn)型期面臨的一系列緊迫而嚴(yán)重的社會問題，包括緩解就業(yè)壓力等；有助于協(xié)調(diào)各方利益與維護社會穩(wěn)定；有助于開展社會互助、發(fā)展公益事業(yè)、分擔(dān)政府憂愁；特別是能夠以此提高群眾公民意識與政治覺悟，培養(yǎng)自主與獨立精神，有助于中國政治民主化與政治文明建設(shè)。但由于中國已開始進入人均GDP1000－3000美元的非政府組織大發(fā)展期，加之非政府組織兼具兩重性，如對其管理不善、處置不當(dāng)，則會給中國帶來一系列嚴(yán)重后果。

（一）非政府組織本身是雙刃劍，其消極影響不可低估。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，西方國家并未放棄冷戰(zhàn)思維，一方面強調(diào)西方民主、人權(quán)等意識形態(tài)與價值觀，一方面以軍事干涉與政治滲透追求霸權(quán)、推行強權(quán)政治。例如，《2004－2005年度美國支持人權(quán)和民主的記錄》就公然聲稱：“美國支持人權(quán)與民主的政策以最終鏟除暴政為目標(biāo)。美國以促進民主為對外政策的基石。美國政策以增進自由為目標(biāo)。美國促進民主與人權(quán)的政策來源于美國的理念和美國的國家利益。美國奉行這項政策是因為這么做是正確的，也因為這項政策有助于消除可導(dǎo)致不公正、恐怖主義、暴力及動蕩的恐懼、仇恨及不平等狀態(tài)。為了實施美國促進人權(quán)與民主的戰(zhàn)略，美國廣泛采取外交、信息和經(jīng)濟手段，促進各項對外政策目標(biāo)的實現(xiàn)。美國官員與全球各國政府、多邊機構(gòu)、國際組織、非政府組織和有關(guān)個人進行合作，鼓勵改善人權(quán)和向民主過渡。”為此，美國等西方國家普遍利用非政府組織，通過對外援助與推廣民主，從事干涉他國內(nèi)政、制造動亂乃至顛覆所在國政權(quán)的活動。中國對此不可不防。

（二）中國國情復(fù)雜，傳統(tǒng)包袱重，非政府組織大發(fā)展有可能加劇這一情形。中國是尚未完全統(tǒng)一的多民族國家，人口已經(jīng)超過13億，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一、自然條件與文化差異都很大。在中國，任何微小的問題如果乘上13億都將變成天大的問題。如果對非政府組織放任不管，濫用結(jié)社自由，任其泛濫成災(zāi)，勢必嚴(yán)重削弱中國黨和政府權(quán)威，導(dǎo)致民族凝聚力喪失，社會陷入動蕩，國家四分五裂。特別是在中國人均GDP已跨入1000美元門檻，正向3000美元挺進，面臨非政府組織大發(fā)展的緊要關(guān)頭，非政府組織的發(fā)展很容易失控。

總之，當(dāng)前中國已進入非政府組織大發(fā)展的歷史階段，非政府組織將在中國政治經(jīng)濟生活扮演越來越重要的角色。如中國對其管理利用得當(dāng)，則可起到四兩撥千斤的功效；而如處理不好乃至失控，則會給中國經(jīng)濟建設(shè)與社會穩(wěn)定造成難以估量的惡果。

非政府組織：在中國應(yīng)如何進行管理

我們應(yīng)在思想上高度重視非政府組織大發(fā)展問題，將其置于加強黨和政府執(zhí)政能力建設(shè)、維護國家安全的戰(zhàn)略高度，妥善處理政府、企業(yè)、非政府組織三者關(guān)系。

（一）明確管理非政府組織的指導(dǎo)思想與基本原則。首先，應(yīng)正確認(rèn)識非政府組織現(xiàn)象，堅持一分為二與兩點論，不應(yīng)將其一味視為洪水猛獸。應(yīng)看到非政府組織大發(fā)展的世界趨勢與時代潮流，應(yīng)認(rèn)識到它是中國改革開放、民主法制建設(shè)與公民社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。其次，對非政府組織應(yīng)順勢而為，因勢利導(dǎo)，促使非政府組織成為中國建設(shè)和諧社會與保障戰(zhàn)略機遇期的積極因素。再次，非政府組織屬于公共管理科學(xué)范疇，應(yīng)在多學(xué)科結(jié)合基礎(chǔ)上，充分運用公共管理的專業(yè)知識與專業(yè)手段加以研究解決。第四，方法上堅持古為今用與洋為中用。批判繼承中國古代治國理政思想，弘揚傳統(tǒng)文化中的中和哲學(xué)與中庸之道；結(jié)合中國國情，對國外先進經(jīng)驗認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒，消化利用。

（二）加快相應(yīng)法制建設(shè)，對非政府組織依法管理。應(yīng)盡快填補法律盲區(qū)，統(tǒng)一健全相關(guān)法律體系，大力改善非政府組織的法律與政策環(huán)境，同時防止行政部門借立法強化本部門權(quán)力。改變長期以來對非政府組織“重登記、輕管理”，“重行政管理、輕依法管理”的局面。

（三）分門別類、區(qū)別對待，屬人管轄與屬地管轄相結(jié)合，利用、合作與防范、打擊相結(jié)合。首先，對中國境內(nèi)非政府組織加以科學(xué)分類，包括法律地位、活動領(lǐng)域、本土境外等標(biāo)準(zhǔn)。對本土非政府組織采取屬人管轄，對在中國境內(nèi)活動的國外非政府組織采取屬地管轄。其次，善于利用國內(nèi)外非政府組織及其資源，發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。利用其資金、技術(shù)、管理、智力，與之合作共處，共同致力于中國經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會保障、文化建設(shè)。再次，認(rèn)真吸取獨聯(lián)體國家的教訓(xùn)，嚴(yán)防西方國家通過政治類非政府組織對中國進行滲透破壞。第四，在國際多邊外交領(lǐng)域，應(yīng)與國際非政府組織增加交往，以進一步改善中國對外形象，維護中國家利益。

對于非政府組織大發(fā)展給中國帶來的挑戰(zhàn)，中國政府應(yīng)努力調(diào)動一切積極因素，妥善處理消極因素，化消極因素為積極因素，引導(dǎo)非政府組織在中國經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮積極作用，走向真正的長治久安與民族復(fù)興?！肮珓?wù)員之家”版權(quán)所有