從河北定州“6.11”襲擊事件談起

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失地農民和土地征用的問題，從來沒有像今天這樣引起社會各界的廣泛關注！公元2005年6月11日，一個不僅僅對河北定州的村民來說是個充滿恐懼的日子，對于全中國的人民來說都是一個難以啟齒的日子。因為就是在這一天，在河北省定州市南部繩油村外一塊荒地上，二三百名頭戴安全帽穿著迷彩服的青年男子手持獵槍、鉤刀、棍棒、滅火器，向居住在荒地窩棚里的村民發動了駭人聽聞的武裝襲擊?！按舜我u擊至少造成6人死亡，另有48位村民受傷送院，其中8人尚有生命危險”。（2005年6月13日《新京報》）6個人的生命就因為不滿征地補償標準而提出了自己的主張和建議，就這樣輕易的遭到如此殘暴的“殺戮”？中國的農民的權益就被漠視到如此地步？中國的每一次改革和進步難道都非要付出“血”的代價和教訓？難道真的要“血染”才能出“風采”？這次事件難道僅僅是突發的和偶然的？面對這樣的詰問，我們就不得不從法律的角度來闡述我國失地農民以及失地農民到底是否是弱勢群體這一困擾學界已久的問題。

走城市化的發展道路是解決中國三農問題的根本出路。城市化對中國農民來講，應該是陽光雨露而非黑暗陰影。農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需求。城市化的根本目的應該是有利于農民富裕，而非造成大批農民失地失業；應當是有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公。為此，我們的國家、我們的政府就需要不斷調整自身的決策方式和政府職能，充分重視和保障農民的合法權益；我們的國家和政府應該兼顧各個方面的利益，更多地關注我們的農村、善待我們的農民，從而使類似悲劇不再重演！

一、失地農民的法律地位界定

失地農民，顧名思義，就是指失去土地的農民。失地農民問題的產生是農村城市化戰略的必然結果。從國外的情況來看，這一問題的產生可以追溯到英國在進行城市化進程中的“圈地運動”。我國失地農民的產生萌芽于20世紀50年代的計劃經濟時代，到20世紀八九十年代到達高潮，起初在江浙和廣東等省經濟比較發達的省份表現的比較明顯，后來幾乎普及到全國，甚至連筆者所處的甘肅省這樣欠發達的內陸省份也把失地農民的問題作為一項重要的社會問題看待。從社會學的角度，我們可以將失地農民界定為：在我國現代化進程中由于城市擴張和小城鎮建設，而逐步失去包括林地、耕地等農用地的農民。

不過，這樣的定義還是不能揭示失地農民的法律地位。要揭示失地農民的法律地位，必須從“權利”的角度進行分析，惟其如此，才能從根本上揭示失地農民的法律地位。眾所周知，法是以權利和義務為機制調整人的行為和是社會關系的，權利和義務貫穿于法律現象邏輯聯系的各個環節、法的一切部門和法律運行的全過程。[1]因此，可以好不夸張的說，權利和義務共同構成了法律的主要線索。失地農民失去的不僅僅是土地，還包括土地上的一切權利。這種權利主要包括但不限于：

第一，財產權利。土地是農民安身立命之本，是農民最重要的生產資料，也是農民基本生活保障的基本載體。隨著土地的喪失，農民失去了土地上的財產權利，這種權利包括農民對土地的使用、收益和增值的權利，土地已經成為農民的一項財產權。隨著土地喪失，農民必然永久性地失去了本該屬于自己長期從土地上取得收益的權利。農民失去了對土地，也就失去了相應的土地上獲得收益的一切財產權利。

第二，基本的生活保障的權利。有地農民和失地農民的最大區別就在于：失地農民失去了最后的保障，失去了“救命的最后一根稻草”。有一份土地，農民就可以在這份土地上進行最基本的生產和生活，以維持家庭成員的基本生活需求。根據馬斯洛的“需求五層次論”，生理需求和安全需求是人最基本的需求，在此基礎上才有交往的需求、尊重的需求和自我實現的需求?！吧骘L險決定了貧困農民需要首要的保障需求是對滿足其生理需要的保障，即解決溫飽問題”。[2]所以，土地上所提供的保障是農民最基本的生存保障。失去了土地，也就意味著失去了農民最基本的生活保障的權利。

第三，就業機會的權利。就業的機會也是一種權利。農民失地也就失去了勞動的對象、工作的場所，農民只有以土地為勞動對象，勞動者的勞動價值才能在勞動過程中得以實現。農民失去了土地，也就意味著失去了就業的機會。從而為社會的不穩定埋下了附筆。

第四，與土地相關的一系列相關權利。土地是農民生活保障賴以存在的物質載體，農民的許多權利都直接或間接地來源于土地。失去了土地，也就失去了獲得比如像政府提供支持或者是優惠待遇的機會；同時也失去了自己少的可憐僅有的一點政治權利。農民失去土地后，就失去了對村民自治的熱情,也就失去了對民主政治權利的追求。另外，“土地又是農民行使其他公民權利的基礎，失去了土地，農民那些與土地密切相關的文化、教育等方面的權利的實現就會受到極大的限制”。[3]

可見，失地農民的財產權利、基本的生活保障的權利、就業機會的權利以及與土地相關的一系列相關權利如政府支持的權利、政治權利、教育和文化的權利等等均因失地而受到不同程度的損害和影響。所以，從法學的角度對失地農民的界定應該是：因失去土地而失去土地上包括財產權利、基本生活保障的權利、就業機會的權利以及與土地相關的一系列相關權利的一類特殊法律主體。

二、弱勢群體的法律地位界定

社會弱勢群體，用英文表達為：socialvulnerablegroup。它主要是一個用來分析現代社會經濟利益和社會權力分配不公平、社會結構不協調、不合理的概念。當前是社會學、政治學、社會政策學、經濟學和法學研究等領域中的一個熱門概念。對于什么是弱勢群體，研究的成果主要來自于社會學界：

鄭杭生先生在1996年認為：“社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的生活有困難者群體”。[4]其后，在2003年鄭杭生、李迎生先生認為可將弱勢群體界定為：那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。[5]陳成文先生在其專著《社會弱者論》中曾提出：社會弱者群體是一個在社會資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。王思斌先生認為：弱勢群體是指在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應變而易于遭挫折的社會群體。[6]雖然學者對于什么是社會弱勢群體的定義各異，但所有的社會學和生活政策學學者都普遍達成了這樣的共識：所謂社會弱勢群體是指那些由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上處在不利地位的人群。[7]

根據學界對于弱勢群體概念的揭示，筆者認為可以從以下幾個方面來把握弱勢群體應有的特征：

其一，他們的生活狀態達不到社會認可的最基本標準。關于什么是“社會認可的最基本標準”，筆者認為可根據人本哲學家馬斯洛的“需求五層次論”來予以解釋。馬斯洛認為生理需求和安全需求是人最基本的需求。所以，“社會認可的最基本標準”就是滿足他們的最基本的生理需求和安全需求。而弱勢群體是指那些連最起碼的生理需求和安全需求如人生存所必需的最低限度的食物、蔽所以及最基本的精神需求都不能滿足的一類群體。

其二，他們依賴自己的力量無法或難以改變自己的弱勢地位。自身的力量主要包括但不限于自身生理素質、自身心理素質、社會給予的機會等。他們無法通過自身的生理和心理素質以及社會的機會來改變自己的弱勢地位。也就是說，他們依賴自己的力量是無所作為、于事無補的。

其三，他們如果要改變自己的生存狀況，必須要得到國家和社會力量的幫助或支持。不過現代意義上的“幫助或支持”并不是純粹意義上的“施舍或救助”，它更強調社會給予他們更多的參與的機會，從而提升他們社會弱者的能力，，達到改變他們弱勢處境的目的。

另外，社會學界對于弱勢群體的分類，現在比較一致的共識是：根據對弱勢群體形成的原因可分為“生理性弱勢群體”和“社會性弱勢群體”。前者是指因為生理原因而成為弱勢群體的老人、兒童、婦女、殘疾人、以及一些在醫學上無法醫治的一些患者等。后者主要是因為社會性的原因而成為弱勢群體的企業退休人員、下崗工人、失業者、失地農民、農民工等。對于前者，是任何社會都存在的，而后者則不然。后者中的大部分是我國原有計劃經濟時期的基本階級或階層。聯系我國的現實情況，我們可以看到，他們的存在是與社會結構的不合理、不公平相關聯的。筆者認為，我國長期實行的城鄉分割的二元經濟和社會制度，包括戶口制度、就業制度、社會保障制度等等，以及在計劃經濟時代，城市實行的“統包統配”就業制度和實行社會主義市場經濟體制以后，城市社會保障制度的不健全，是造成上述群體產生的重要社會原因。

法學界對于弱勢群體的關注，也是最近幾年的事。國內在這方面的研究相對較少，主要的代表性作品也是一些法學類期刊上發表的文章，到目前為止，還沒有專門的著作。覃有土、韓桂君認為：從法律自身的角度來看，保護弱勢群體的本質，就是體現憲法和法律的公平和平等原則，也是對法律的正義本質的具體實行。并認為：未成年人、老年人、殘疾人、婦女、失業人員、進城務工的農村勞動者、從事農業勞動的農村勞動者是社會性弱勢群體的主要組成部分。[8]李昌麒先生認為：應當把弱勢群體的法學定義置于我國已經制定或者應當制定的體現對弱者保護的具體法律之中并加以特定化，如下崗職工、失業者、農民工、失地農民、退休人員、殘疾人以及消費者群體等。[9]楊瑞勇先生認為：弱勢群體最易成為社會的不安定因素，如果不加以及時解決或者處理不當，就會使社會矛盾激化，甚至引發社會動蕩和倒退。（河北定州“6.11”襲擊事件不幸被楊瑞勇先生言中）加強對弱勢群體的法律保護，使社會各階層或群體的利益平衡發展，從而保證整個社會的和諧，應該成為全社會的共識。并認為可以通過諸如：完善對弱勢群體保護的立法、進一步建立和完善擴大就業和社會保障的法律制度、以及健全和完善對弱勢群體的法律援助和司法保護制度等措施來加強對弱勢群體的法律保護，從而為構建和諧社會奠定基礎。[10]

從上述有限的論述中，我們發現，法學界對于什么是弱勢群體以及弱勢群體的分類和范圍等問題與社會學界所達成的共識是一致的，即：社會弱勢群體是指由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上處在不利地位的特殊法律主體。根據對弱勢群體形成的原因亦可將其分為“生理性弱勢群體”和“社會性弱勢群體”。前者主要包括：老人、兒童、婦女、殘疾人等，后者主要包括但不限于：企業退休人員、下崗工人、失業者、失地農民、農民工等。

事實上，我們國家對于弱勢群體的保護主要是集中在“生理性弱勢群體”的保護，國家先后制定了婦女權益保障法、未成年人保護法、老年人權益保護法、殘疾人保障法等一系列相關法律法規來保護“生理性弱勢群體”。對于“社會性弱勢群體”，國家的關注是比較少的，而且國家關注的重點也主要是城市。這些法律法規主要有：1965年出臺的《關于精簡退休的老職工生活困難救濟問題的通知》、1978年出臺的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、1978年頒布的《關于工人退休、退職的暫行辦法》、1997年制定的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、1998年制定的《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》、《失業保險條例》以及1999年制定的《社會保障費征繳暫行條例》等。從這些出臺和制定的規定中，我們可以看到：對于農民尤其是失地農民的保障措施是嚴重缺失的，法律法規的制定與保護可以說是一片空白。

三、失地農民是“隱形”弱勢群體

某類主體成為弱勢群體，必須要具備弱勢群體的基本特征：1、他們的生活狀態達不到社會認可的最基本標準；2、他們依賴自己的力量無法或難以改變自己的弱勢地位；3、他們如果要改變自己的生存狀況，必須要得到國家和社會力量的幫助或支持。

失地農民是否是真正的弱勢群體？我們既不能因為河北定州“6.11”襲擊事件而過分夸大，也不能因為漠視這一群體的存在而完全縮小，學術界的探討應該是非常冷靜和充滿理性的。像諸如“失地農民——一個加速擴大的新弱勢群體”以及“一個新的弱勢群體——失地農民”這樣的提法是不完全準確的，且有夸大之嫌。筆者認為，失地農民是隱形弱勢群體，這是因為：

首先，失地農民的生活狀態雖然在短期內有明顯的提高，但從長期來講，他們的生活狀態可能會有達不到社會認可最基本標準的隱形風險。失地農民的生活狀態由于區域差異可能會導致不同的狀況：如地處東北老工業基地的遼寧省統計局，在2003年作的一項統計表明：失地農民的生活水平總體上是提高了而非下降了。農民失地前人均純收入為3338.4元，失地后為3515.6元，比失地前增加177.2元，增長5.3%；失地前人均生活消費支出為2184.8元，失地后的2478.5比失地前增加293.7元，增長13.4%。[11]而地處經濟較為發達的浙江省統計局在2003年作的一項統計表明：土地征用前、后相比，失地農戶的人均純收入總體水平有所下降，低收入戶增加。被調查的115戶失地農戶，土地征用后的人均純收入為3590元（不包括土地補償費，下同），比土地征用前的人均純收入4400元下降了18.4%。[12]但無論失地農民的生活水平總體上是提高了還是下降了，這樣的擔心在失地農民中是普遍存在的：失去土地等于失去了自己及子孫后代賴以生存的生活來源。更何況失地農民的就業具有極不穩定性，如果萬一“失業”，將來的生活來源如何保障？所以，他們的生活狀態可能會有達不到社會認可最基本標準的風險——這種風險雖然可能在一時顯現不出來，但從長期看，這樣的風險是一定存在的，或者說這樣的風險是隱形的。

其次，他們依靠自己的力量無法或難以改變自己的弱勢地位。在中國歷史上，土地和農民的命運是須臾不可分割的；今天，土地和中國的農民命運依然密切的聯系在一起。我國現行的與土地有關的《憲法》、《農業法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委員會組織法》等5部法律，均明確規定農村土地歸農民集體所有。然而，現行法律規定的土地集體產權實際上卻是個一個非?；\統和模糊的概念，“集體”到底是誰——是村委會嗎？是鄉政府嗎？還是地方政府？還是處國家之外的所有主體？也就是說，在農村土地權屬問題上，主體是嚴重模糊和缺位的。我們知道，在物權法上，只有真正的權利主體才擁有完整的所有權——包括占有、使用、收益、處分的權利，權利主體才可以自由的處分自己的權利——他甚至可以拋棄自己的權利。但現有的征地政策規定，農用地在轉為建設用地前必須先轉為國有。顯然，對于一個沒有完整所有權的權利主體來說，要僅僅依賴自己的力量是無法改變由于國家體制的原因所造成的弱勢地位的。

再次，他們如果要改變自己的生存狀況，必須要得到國家和社會力量的幫助或支持。前文述及，對于一個沒有完整所有權的權利主體來說，要僅僅依賴自己的力量是無法改變由于國家體制的原因所造成的弱勢地位的。要改變自己的生存狀況，他們必須要得到國家和社會各個方面的支持和幫助。其一，在繼續維持農村土地所有權權屬的狀況下，作可能的嘗試和改革。目前，可行的方案是繼續在承認現行的關于土地權屬的基礎上，重分重視農民這一權利主體。筆者認為，土地征用過程中，產權不一定要先強制轉為國有，可以允許集體產權的農村土地直接進入二級市場——建設用地市場，然后由用地者和被征地者（或其代表）談判，由真正的權利主體——失地農民來參與土地的增殖收益分配。其二，政府要盡快從實際上改變自己的政府職能。從全面的行政干預向“責任政府”或“服務政府”的轉變，不能僅僅停留在理論層面上，而要切實的落到實處。切切實實的為失地農民著想，一切為失地農民利益考慮。那種少數領導干部有恃無恐的另一個“思路”是令人震驚的：“農民是弱勢群體，一盤散沙，再鬧騰也沒有大名堂”、“你們告到天上去也不會有好結果，你們想想，天下是共產黨的！法律是共產黨制定，你們拿著共產黨的法律告共產黨的政府，能贏？”[13]其三，對失地農民進行職業培訓和教育。政府和國家要想妥善地安置失地農民，最為重要的不是為其提高補償標準——因為再高的補償標準也有用完的一天，而是提高失地農民的就業能力。如何提高？一個有效的途徑對其進行職業培訓和教育。確保了每一個失地農民在接受就業培訓上都擁有了平等的機會，從而在最大限度上保證了每個失地農民都有平等的參加再就業的可能。理想的好政府形式必須滿足一個根本標準，即增進全社會人民的福祉——不僅增進人民的福利，而且促進人民的美德和智能。政府通過對失地農民再就業培訓的扶持，為處于相對弱勢地位的失地農民提供支持和幫助。其四，為失地農民提供一種長效的保障機制。這種機制的確立從長遠來看，不能僅僅是面向失地農民的，而且是面向全體中國農民的——從而從根本上改變長期形成的二元的經濟和社會結構。

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