云南、貴州農民合作經濟組織發展情況及存在的問題
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2003年11月28日至12月12日，我在云南、貴州就農民合作經濟組織立法進行了調研，聽取了當地干部和農民對農民合作經濟組織立法的意見和建議，現將調研情況簡報如下。
(一)農民合作經濟組織逐步發展壯大
十一屆三中全會以來，兩省的農民合作經濟組織有了很大發展。目前，云南有各種類型農民合作經濟組織1162個，其中，專業合作社101個，專業協會1061個，共有社(會)員33707人，帶動農戶15萬戶；貴州有各種類型農民合作經濟組織1079個，其中，專業合作社119個，專業協會837個，專業聯合會21個，專業聯合社102個，共有社(會)員69152人，帶動農戶近27萬戶．這些合作經濟組織多數為農民牽頭興辦，主要集中于農業生產和流通領域。在農業生產領域中，從事種植業和畜牧業的合作經濟組織占絕大多數，云南有926個，占總數近80％，貴州有582個，占總數的54％。
(二)農民合作經濟組織對當地農業和農村經濟發展的促進作用明顯
云、貴兩省農民合作經濟組織的數量雖然不多，但活躍在種植、養殖和加工、流通的各個環節，有效促進了農業和農村經濟的發展和農民增收。主要表現在：1.促進了農業和農村產業結構的調整和優化，增加了農民收入。農民合作經濟組織的建立，拓展了農產品的銷售渠道，同時帶回了新信息、新觀念和新技術，促使農民圍繞市場調整產業結構，從而取得更好的經濟效益。云南省元謀縣10年來先后組建了各種果蔬生產協會、產業開發協會、種養協會等51個農民專業協會，會員達到2720戶。2002年全縣農民人均純收入1886元，比2001年凈增153元。去年1--6月，農民人均現金收入達1275元，比上年同期凈增292元，增長達29.7％。2.提高了社(會)員的生產技術水平和農業勞動生產率、經濟效益，提高了農民的組織化程度和應對市場變化的能力，減少了市場風險。在農業產業化經營龍頭企業的原料基地，貴州省農業部門鼓勵農民合作經濟組織與加工企業進行協作，聯建原料基地，形成“公司+中介組織+農戶”的產業化經營模式和利益聯結機制。在具體操作中，由協會負責組織種植、技術指導和對會員在施用農藥、肥料等方面進行規范，公司負責產品收購、加工和銷售，并在產地銷售價的確定上發揮重要作用。通過農民合作經濟組織與加工企業聯建生產基地的方式，既確保了公司利益，又使農民達到持續增收的效果，實現了降低農戶、公司雙方的市場風險和生產成本的目的。3.促進了農業科技成果的示范和推廣，為普及農業科技成果提供了載體。從兩省的經驗看，農民合作經濟組織能夠根據本地區、本專業生產經營活動的特點和遇到的實際問題，有目的、靈活地把分散的農戶聯絡起來，為了共同的目標，引進和推廣先進實用的農業科技成果，實現農業實用技術的推廣與市場經濟實際的有機結合，緩解了當前國家農業技術推廣體系的供給不足問題。4.推動了農業社會化服務體系的建設和完善。農民合作經濟組織將分散的、進行小規模生產經營的農戶組織起來，緊緊圍繞市場需求和農民的需要向社(會)員提供多方面、多層次、多種類的服務，做到統一進行專業技術培訓，分戶指導；統一形成生產規模，分戶經營，到戶服務；統一購買生產資料，分戶供應；統一產品質量標準，按質銷售；統一借貸資金，分戶使用等。
(三)兩省制定政策引導和促進農民合作經濟組織健康發展
兩省各級人民政府積極采取政策引導、資金扶持等措施，促進和保障農民合作經濟組織的發展。主要包括：1.政策支持和引導。云南省委、省政府在2002年11月出臺了《關于推進農業產業化經營的意見》，2003年2月召開的省農村工作會議中也明確指出：要積極支持各種農民合作經濟組織和農產品行業協會的發展。貴州在《2003年省級農業產業化經營專項資金申報指南》中確定了優先支持與發展優勢農產品生產相關聯的農民合作經濟組織的原則。省農業部門還對農民合作經濟組織實行免費登記注冊，簡化手續，為其發展創造便捷條件。2.資金扶持。云南省政府決定從今年開始，對5個規模在500戶以上的農民合作經濟組織給予專項補助，同時，由省財政安排一定的發展資金，每年扶持建立30—60個農民合作經濟組織。玉溪市人民政府還明確，對制定了章程、掛牌運營的農民合作經濟組織給予2萬元的補助。貴州省2003年從省級農業產業化經營專項補助資金中安排了40萬元，用于對全省44個農民合作經濟組織的扶持，涉及畜禽、漁業、中藥材、特色果蔬等行業及其生產、加工、運輸、銷售領域。3.制定示范章程。通過一段時間的實踐，云、貴兩省的一些地方政府先后制定了農民合作經濟組織示范章程，規范其運行。如貴州省農業廳2003年8月出臺了《貴州省農民專業合作經濟組織示范章程(試行)》，對機構籌建，農戶入會、資本運作、財務管理等方面進行了示范性規定。云南省玉溪市也在總結當地實踐經驗的基礎上，制定了供農民合作經濟組織參照執行的規范性章程。這些規范性文件，為當地農民合作經濟組織的健康發展提供了重要依據。
根據兩省同志反映，近年來農民合作經濟組織在不斷發展的同時，還存在著一些問題，其中有些具有全國普遍性的問題已成為制約我國農民合作經濟組織快速發展的重要原因。
(一)農民合作經濟組織缺乏應有的法律地位，對其相關問題缺乏法律規范
農民合作經濟組織是農民按照合作制原則自愿聯合組成的共同所有、民主管理、自我服務的經濟組織，只有賦予它應有的法律地位，依法保護和協調，才能使其實現快速、健康、有序發展。由于目前我國缺乏引導、扶持、規范這類經濟組織的相關法律、法規，盡管目前國家和地方都有一些相應的扶持政策、示范章程等，但是許多需要研究解決的重大法律問題，如這類經濟組織的性質、地位和作用及其與其他經濟組織、與當地人民政府的關系等問題都沒有明確的界定。云、貴兩省的同志普遍認為，當前迫切需要通過立法對農民合作經濟組織加以指導、扶持和規范。
(二)農民合作經濟組織登記管理存在諸多問題
主要有以下幾個問題：1.大部分農民合作經濟組織沒有申請登記。總體來說，這兩個省的農民合作經濟組織處于比較松散的狀態，絕大部分是自行成立的，沒有獲得法律上的認可。如貴陽市，250個專業協會中，已向有關部門申請登記注冊或備案的有47個，正在辦理的1個，其余202個專業協會都沒有經過登記注冊或備案。2.登記不規范、管理混亂。兩省負責農民合作經濟組織登記管理的部門有農業、科技、民政和工商等部門。如貴州1079個農民合作經濟組織中，已申請登記的有434個，其中，向工商部門登記的有84個，向民政部門登記的有62個，向農業部門登記的有222個，在科技等其他部門登記的有66個。3.登記手續繁雜、費用較高。按照貴州省關于農民合作經濟組織試點實施意見的規定，縣級、鄉級、村級合作經濟組織的注冊資金分別為5000元、3000元和1000元。除了注冊資金，農民合作經濟組織還要繳納公告費、代碼證辦證費、會計師事務所的審計費等。整個登記過程，涉及登記管理、技術監督、合作經濟組織掛靠單位等多個部門和單位，手續較為繁雜。
(三)居住分散地區的農民組織起來困難較大
由于地方財政支持力度小，借貸困難，相對于我國東部發達地區，兩省農民合作經濟組織的發展均處于較低的水平。受資源、資金、技術等因素的制約，兩省的農民合作經濟組織不僅數量少、規模小，而且功能單一、分散、輻射力不強，多數局限于生產和流通領域，技術推廣型、農副產品加工型和綜合服務型的合作經濟組織較少。在生產經營活動中，這些合作經濟組織與市場聯系也不夠緊密，抵御市場風險的能力不強，往往處于弱勢地位。
(四)一些地方的干部和農民的契約意識、合作意識不強
主要表現是對農民合作經濟組織的重要性認識還不夠，導致組織內部運作不規范，沒有章程或不能嚴格履行章程，有許多合作經濟組織中途“夭折”。到目前為止，仍有一些農村干部只是埋頭抓生產，不懂得“大流通帶動大生產”的道理，這種重生產、輕流通的思想亟待轉變。
三、對農民合作經濟組織立法的幾點建議
通過對云、貴兩省農民合作經濟組織的調研，當前在農民合作經濟組織的立法工作中，建議著重研究以下幾個問題：
(一)關于農民專業合作經濟組織的性質和法律地位
當前，農民合作經濟組織以企業、社團、中介組織等多種形式存在。鑒于此，農民合作經濟組織不能完全等同于一般企業。在按照市場經濟規律運作方面，農民合作經濟組織與其他企業是一致的，但二者不同的是，在這種組織中農民是與市場對接的主體，既與企業相似，在市場中求生存，更重要的是帶有中介組織的性質，根據我國目前農民合作經濟組織的特點，在運作過程中又帶有一定的市場行為。因此，通過立法明確農民合作經濟組織的性質和法律地位，使其具有獨立的法人資格參與市場競爭，是發展和規范農民合作經濟組織的關鍵問題。如果這個問題能界定清楚，其他問題就較好解決。
(二)關于農民合作經濟組織的注冊登記
從云、貴兩省乃至全國的實際情況來看，存在著大量農民合作經濟組織不能及時正確地進行注冊登記以及注冊登記不規范、不統一、管理混亂和執法主體不明確等問題。目前我國農民合作經濟組織正處于發展初期，法律應當立足于保護和推動其健康、有序地發展，在登記管理的環節應當盡量避免多頭管理，要按照農民合作經濟組織的性質確定其行政主管部門，同時還要簡化注冊登記手續，降低收費門檻。這個問題還應作進一步的調研。“公務員之家”版權所有
(三)關于農民合作經濟組織與政府的關系
農民合作經濟組織是實現農民組織化的重要途徑，為了使其健康、有序地發展，應當由政府加以引導和規范。按照政、事、企分開的原則，政府依法對農民合作經濟組織進行扶持、引導、服務和規范，既不能包攬過度、干預過多，也不能撒手不管，更不能搞運動、急于求成、一哄而起。同時，還要注意不能干預合作經濟組織的內部事務，防止將農民合作經濟組織變成官辦機構，要明確行政主管部門及其職權范圍，圍繞轉變政府職能發展農民專業合作經濟組織。