黨建風景名勝區綜合整治工作講話

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同志們：

今天，建設部在風景秀麗的桂林市召開全國風景名勝區綜合整治工作交流會。會議將對風景名勝區綜合整治進行年度總結，并研究部署下一階段工作。下面我先就風景名勝區工作講幾點意見。

一、進一步認識風景名勝區工作的重要意義

風景名勝資源是大自然和前人留下的珍貴的、不可再生的自然文化遺產。在目前我國快速城鎮化進程中，各級風景名勝區工作者要本著對歷史負責、對子孫后代負責的態度，切實把自然文化遺產保護好、利用好、管理好，這也是各級政府落實科學發展觀、實現人與自然和諧相處、構筑和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會的最主要的抓手之一。我們對風景名勝區工作重要性的認識是在不斷變化、不斷提高的。做好風景名勝區工作具有十分重要的意義，概括起來，主要表現在以下四個方面：

（一）有利于生態環境的保護。隨著工業社會的到來，人們改造自然的能力不斷提高，同時也給自然與生態環境造成了嚴重破壞，直接威脅到人類自身的生存。目前我國建立的187處國家級風景名勝區集中了大量珍貴的自然與文化遺產，在維護地域生態平衡、保護生物多樣性、改善生態環境等方面發揮著重要作用，為中國乃至世界保存了具有典型代表性的自然本底和生物物種。風景名勝區要加強生態保護，為人們提供回歸自然和開展科學教育活動的自然場所。

（二）有利于豐富人民群眾的生活。目前，風景名勝區已經成為滿足我國日益增長的旅游需求的主要場所，是旅游業發展的主要載體，特別是國家級風景名勝區更是廣大游客的首選之地，游客人數占我國出游人數的80%左右。中華民族歷來就有崇尚山水、熱愛自然、登高涉險的傳統，現代社會的緊張生活使人們更樂于到風景名勝區來求得心態上的放松，同時鍛煉體魄、訪勝獵奇、增長學識、陶冶情操。任何一個風景名勝區的獨特景觀、燦爛文化、歷史文物和民俗風情，都能夠引起我們的驕傲、自信、自強和自豪，激發人們特別是青少年熱愛祖國、熱愛家鄉的感情，增強民族凝聚力。

（三）有利于開展科研和文化教育，促進社會進步。風景名勝區是研究地球變化、生物演替、生物保護等自然科學的天然實驗室和博物館，是開展科普教育的生動場所；風景名勝區內的人文和自然資源，是歷史和前人留下來的珍貴遺產，對發展人類文明、促進社會進步具有重要作用。各地在開展以弘揚民族文化、普及自然科學和社會科學知識、培養愛國主義教育為中心內容的精神文明建設活動中，風景名勝區起到了不可替代的作用。

（四）有利于促進地區經濟和社會發展。風景名勝區豐富的自然文化資源，通過嚴格保護和合理開發，可以帶動當地經濟的發展、信息的交流、文化知識的傳播以及人們素質的提高，并促進景區內外交通、通訊、電力等基礎設施的建設與改善，提供就業，拉動賓館餐飲業，幫助當地群眾脫貧致富。廣西龍勝縣原來是一個比較典型的貧困縣，其中龍脊梯田所在的村原來是一個非常貧窮的村，現在通過對風景名勝區的保護、開發和利用，已經成為周邊最富的村。因此，保護了風景名勝資源，就為子孫后代提供了日益增值的、可持續利用的、永不枯竭的資源。

我們要進一步提高對風景名勝區工作重要性的認識，按照黨的十六屆六中全會提出的構建社會主義和諧社會的總體要求，以全面協調的科學發展觀統攬風景名勝區工作全局，加強資源和環境保護，正確處理保護與開發的關系，促進這項利國利民、關系到人類未來的偉大事業的持續健康發展。

二、認真做好《風景名勝區條例》的宣傳學習和貫徹落實工作

《風景名勝區條例》已于今年12月1日起施行。《條例》對風景名勝區的設立、規劃、保護、利用和管理等方面的工作作出了明確規定，完善了風景名勝區各項管理制度，強化了風景名勝資源的保護工作，對資源的合理利用作出了限制性和引導性的規定，在新的形勢下，很好地處理了風景名勝區保護與利用、短期利益與長遠利益之間的關系?！稐l例》保持了政策與制度的連續性和穩定性，保留了原《暫行條例》確立的行之有效的制度，同時又設立若干新的制度與規定，以解決風景名勝區管理中出現的新情況、新問題。

《條例》突出強化了以下五個方面內容：

首先，強化了風景名勝區的規劃管理，建立健全了風景名勝區規劃編制和審批制度，使風景名勝區保護、利用和管理切實有章可循。規劃是一切建設行為的綱領，風景名勝區的任何建設行為都不能違背規劃，同時規劃又是處理好資源的保護與利用的唯一有效手段，沒有規劃萬萬不能?！讹L景名勝區管理暫行條例》僅對總體規劃提出了原則性要求，沒有明確規定要求編制可操作性的控制性詳細規劃。沒有詳細規劃就難以指導具體的建設行為，難以進行具體細節上的保護與管理。

其次，增加了風景名勝區資源的保護、利用和管理措施，明確了風景名勝區內的禁止行為。《條例》明確規定了風景名勝區內哪幾類行為是嚴格禁止的，哪幾類行為必須要得到行政許可，哪幾類行為必須要經過審批。而原《暫行條例》只有原則性要求，沒有具體區分禁止、限制和鼓勵的行為，也就難以在有效保護和管理的前提下促進風景名勝資源的合理利用。

第三，明確了風景名勝區管理機構的性質、職能、執法主體地位以及上級主管部門對管理機構的監督職責，確立了管理機構的行政管理不得委托給企業行使的原則，強化了政府依法管理風景名勝區的職能?！稐l例》明確了風景名勝區管理機構執法的主體地位，明確管理機構屬于政府序列的執法主體，負有不可推卸的法定的權力與責任，而且這個權力不可委托移交給企業?！稌盒袟l例》規定風景名勝區可以設立一級政府，但根據風景區20多年的管理實踐，風景名勝區主要是自然和文化遺產資源的集中地，不是人類聚居的活動場所，而一級政府主要是針對人類聚居的場所及其管理。我國的風景名勝區等同于國外的國家公園，區內原住民很少，絕大部分不具備建立一級政府的條件。而且區內現有的一些居民，將來有條件還要逐步向區外遷移疏散。建立一級政府就有可能限制了風景名勝區資源保護和開發利用，特別是影響了文化和自然遺產的保護。

第四，建立健全了風景名勝區門票和風景名勝資源有償使用費管理制度，明確了風景名勝區內項目經營與管理制度，既起到了規范風景名勝區經營權出讓轉讓行為的作用，又進一步彌補和解決了風景名勝區保護管理工作經費不足的問題。

第五，充實和完善了法律責任，強化了行政責任追究制度，加大了對違法行為的處罰力度?！稐l例》對嚴重破壞風景名勝資源，并可能給風景名勝資源造成不可挽回的損失的行為，規定了嚴厲的處罰，經濟處罰最高可達100萬元，并追究相應的刑事責任；同時對批準實施違法行為的地方人民政府以及相關主管部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員，也規定了相應的行政責任和刑事責任。

各地要充分認識《條例》頒布實施的重要意義，切實加強領導，要把貫徹落實《條例》作為加快建設資源節約型、環境友好型社會的一項重要工作。各地要結合本地區的實際，抓緊制定風景名勝區保護管理的實施細則，各地原由省（自治區、直轄市）人大通過的有關風景名勝區管理法規，在處罰規定、管理力度等方面低于國務院《風景名勝區條例》的，應該適時進行修改完善。建設部將會同國務院有關部門盡快研究出臺《風景名勝區資源有償使用費征收管理辦法》、《風景名勝區門票征收使用管理辦法》和《風景名勝區條例實施辦法》等配套規章制度，使《條例》規定的基本原則真正落到實處。

三、切實抓好風景名勝資源的保護工作

風景名勝資源十分稀有，而且相當脆弱，一旦破壞就不可再生；如果得到保護，就能世世代代增值。以很少的投入，在不消耗資源能源的情況下，獲得很可觀的收益，使地方獲得可持續的經濟發展。桂林漓江世世代代在那里流淌，我們建立了漓江國家級風景名勝區，保護了漓江兩岸的景觀，花費很少的代價，但每年僅載客船舶的收入就達4億，上交財政至少2億，而且這2個億完全是凈收益。如果計入交通、飯店、餐飲、購物等相關收入，還可增值10-20倍。更重要的是每年船舶的凈收益都在以接近甚至超過兩位數的速度增長。要實現同樣的經濟效益，這需要辦多少個企業，造成多少污染，消耗多少能源才能實現的。按平均水平的GDP計算，以工業經濟為主的GDP，起碼要消耗100億的能耗，才能獲得2億元的財政收入。保持風景名勝區的原生態，不該動的地方就不要動，這是世世代代要遵守的。那今年收入是4億，再過幾年，就會達到10億、20億。所以做好風景名勝區工作，關鍵是要抓住保護這個核心不放，堅持走可持續發展的道路。這就是為什么黨中央、國務院領導反復指出風景名勝區工作要把保護放在首位的原因。近年來，許多地方片面追求經濟收益，對風景名勝資源過度開發，使許多重要的不可再生的資源遭到了不同程度的破壞和污染，一些風景名勝區的自然和文化景觀特征正在迅速退化和消失。這種“自我毀滅、自殺”行為必須立即制止。

根據國務院領導的要求，為切實做好風景名勝資源的保護工作，近一段時期以來，建設部對嚴重違背風景名勝區管理有關規定，在風景名勝區違法違規建設、出讓風景名勝區管理權、規劃建設權等案件依法進行了嚴厲查處，并將查處結果通過新聞媒體予以公布，起到了警示的作用，推進了風景名勝區依法行政工作。最近一段時間，有4起事件向新聞界進行了通報。

一是對河南嵩山風景名勝區開山炸石、亂搭亂建、違章建設的問題進行了認真查處。河南省人民政府根據建設部的建議和要求作出了全部拆除違章建筑、取締采石場、外遷石材加工點的決定，并將追究有關部門和責任人的法律與行政責任。

二是根據國務院要求，建設部對山西省方山縣人民政府通過簽訂合同的方式，將北武當山風景名勝區的管理權、建設權、經營開發權、收益權等權利一次性整體出讓給企業經營和管理，出讓期限為50年的行為進行了查處和糾正。目前，山西省人民政府正在對相關責任人和單位進行調查處理?？偫砗驮嘌赘笨偫矸謩e作出重要批示，明確指出“這是一起違反國家關于風景名勝區有關規定的案件，也是一起當前土地違法違規中‘以租代征’的典型案件，查處結果要公開見報”。

三是督促云南省建設廳對《無極》劇組在云南三江并流國家級風景名勝區千湖山碧古天池景區破壞資源的違規行為進行依法查處。云南省建設廳和當地人民政府依據地方法規對《無極》劇組法人單位的破壞行為作出了9萬元罰款的決定，對負有責任的香格里拉縣人民政府分管副縣長作出了免去副縣長職務的處理。該事件處理結果公布后，新聞媒體普遍反映9萬元的處罰額度比較少。但是大家要知道，這個處罰決定是《條例》頒布實施前做出的，是按照原《暫行條例》和云南省地方法規作出的。今后依據新頒布實施的《條例》，此類違法行為最高罰款額度將達到100萬元，而且有關責任人要受到刑事處分，這是新《條例》與《暫行條例》的一個重要差距，經濟處罰提高了十倍以上，行政責任和刑事責任的追究處罰則更為嚴厲。

四是根據國務院領導的批示要求，將對廈門鼓浪嶼—萬石山國家級風景名勝區萬石植物園違規興建公眾高爾夫球場的問題進行調查處理。該項目不符合經國務院批準實施的《鼓浪嶼—萬石山風景名勝區總體規劃》，也未按規定履行報批程序。建設部已要求福建省建設廳責成廈門市立即停工，并進行專項調查，調查處理結果將上報國務院，并向新聞媒體公布。在風景名勝區內規劃修建高爾夫球場，全國可能還不止廈門這一個，這些都必須嚴肅查處，而且要依法追究當地政府主要負責人和分管負責人。

通報上述典型案例的目的，是為了總結經驗教訓，引以為戒，切實加強資源保護工作，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，認真貫徹落實《條例》，維護《條例》的嚴肅性和權威性。從現在開始，我們要按照新《條例》，嚴肅處理新發現的案件，發現一件，查處一件，公開一件。

四、運用科技手段，加強對風景名勝區資源的保護與管理

做好風景名勝區的保護和管理必須盡快轉變手段和技術落后的狀況。當前，要大力抓好風景名勝區監管信息系統和數字化景區建設工作，穩步推進風景名勝區信息化建設，改進管理手段，提高管理水平。通過實施“資源保護數字化、現場管理精準化”的要求，使風景名勝區管理模式實現創新和提升。

建設部在20*年啟動了國家級風景名勝區監管信息系統建設試點工作。在建設部、省級主管部門和風景名勝區管理機構連續三年的共同努力下，取得了階段性工作成果?，F已完成了27個省級主管部門和130余個國家級風景名勝區監管信息系統建設工作，采購遙感數據8.5萬平方公里，并對15個省的21個國家級風景名勝區進行了遙感監測抽查，監測面積達到3.5萬平方公里，共采集變化圖斑1000余處，并對其中500余處有疑問的變化圖斑進行了現場核查和處理。確定了北京八達嶺等24個國家級風景名勝區為數字化景區試點單位。其中半數以上試點景區完成了數字化建設總體方案的編制評審工作。

實踐證明，監管信息系統和數字化景區的建設與應用，大大加強了風景名勝區保護管理的力度，完善了監管機制，有效提升了管理的科技含量，順應了風景名勝區的發展要求。對此，UNESCO世界遺產專家在考察了我國風景名勝區監管信息系統和數字化建設工作后，對中國的監管信息系統和數字化景區建設工作給予了高度評價，他們認為風景名勝區監管信息系統和數字化管理不僅有強化資源保護的現實作用，具有向全世界推廣的價值，更重要地說明了中國政府在應用數字化管理方式保護風景名勝資源和自然與文化遺產方面已經走在了世界的前列。

今年12月1日實施的《風景名勝區條例》明確規定：“國家建立風景名勝區管理信息系統，對風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測”。各地要進一步提高對監管信息系統和數字化景區建設工作重要性的認識，加強組織領導，加大資金和人員的投入，依據統一規劃、嚴格標準、突出重點、先急后緩的原則，全面推進此項工作。

除了建立遙感監管信息系統和進行數字化景區建設以外，我們還把此項工作與城鄉規劃督察制度相結合。通過監管信息系統發現變化的可疑圖斑，由城鄉規劃督察員與當地的風景名勝區管理機構現場共同進行核查，并且在二十四小時之內把實地核查的信息上報建設部；必要的時候，由建設部向國務院專報。明年國家級風景名勝區監管信息系統本底庫和網絡平臺建設工作要基本完成；各地工作重點要由側重系統建設轉向監測核查與完善系統建設并舉，由被動舉報轉向主動發現，由單一監測轉向多領域服務；數字化景區建設的試點工作也要取得顯著成效，使我國風景名勝區的資源保護和管理工作達到一個新的水平。

五、繼續做好國家自然遺產、自然與文化雙遺產和世界遺產的申報、保護和管理工作

根據國務院的職能分工，建設部負責中國的世界自然遺產和世界自然與文化雙遺產的申報、保護和管理監督工作，負責歷史文化名城、名鎮、名村工作，并參與其他文化遺產管理和監督的相關工作。為進一步加強我國遺產工作，適應我國遺產申報和管理工作面臨的新形勢、新任務，積極組織、引導和配合地方推進申遺的各項工作，建設部去年設立了《中國國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產預備名錄》（簡稱《國家遺產名錄》），并公布了首批“國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產預備名錄”，初步建立起了我國世界自然遺產和世界自然與文化雙遺產申報管理的國家遺產名錄、世界遺產預備名單、世界遺產名錄三級申報和管理體系，進一步完善了我國自然遺產、自然與文化雙遺產申報和管理機制，為我們在更大范圍、更大程度上加強對我國遺產資源的保護和管理提供了有力的保障。

蘇州第28屆世界遺產大會會議上，我們在遺產的申報工作上取得了決定性的勝利。修改了原來的“凱恩斯決議”，即變原來的“一國一項”為我國每年除了申報一項文化遺產以外，還可以申報一項自然遺產，這就賦予了我們各級建設主管部門非常重的職責。尤為可喜的是，各地人民政府對遺產申報給予了極大關注和越來越多的財政投入。很多省份專門召開了省長辦公會議，明確了奮斗目標，制定了工作責任，落實了工作經費，成立了工作班子。如四川省“大熊貓棲息地”和貴州“南方喀斯特”的申報，都由省長作組長，兩位副省長作副組長。山西省省長親自擔任五臺山申報領導小組組長，主管副省長是副組長，并將投入4億元用于五臺山風景名勝區的拆遷整治和遺產申報工作。湖南省專門召開了省長辦公會議，明確省級的申報工作辦公室設在省建設廳，同時決定依照《條例》規定，在全省開征風景名勝資源有償使用費，其中風景名勝資源有償使用費的10%專項用于世界遺產的申報，同時每年給省建設廳專項申報工作經費。

在今后的遺產工作中，建設部將重點抓好以下幾個方面的工作：一是繼續做好國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產名錄審定公布工作，在明年適時推出第二批《國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產預備名錄》；二是審核確定世界自然遺產、世界自然與文化雙遺產預備名單，根據聯合國教科文組織世界遺產中心和世界遺產公約操作指南的要求，建設部將首先從列入“國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產預備名錄”中初選，同時將根據世界遺產發展戰略所提出的原則，充分考慮遺產地的地域分布，不同類別之間的平衡以及強化保護管理措施等方面要求，最后確定“世界遺產預備清單”并上報聯合國教科文組織。三要加強國際交流、合作和培訓，做好基礎性工作。

明年，建設部將要啟動一些聯合申報項目，第一項是五岳聯合申報世界自然與文化雙遺產或世界自然遺產，第二項是丹霞地貌申報世界自然遺產。丹霞地貌在我國涉及面較廣，至少有十多個省份，其中涉及到國家級風景名勝區的，條件會好一點。因為一旦聯合成功申報為世界自然遺產，就必須要在組織機構、保護能力、法規的適應性等方面做出相應地規定，但是沒有設立風景名勝區的地域，就缺乏一套制度、一套機構、一套人員去進行保護，所以在這一點上要提請大家注意，特別是至今沒有世界遺產地的省份，必須要先加強世界遺產管理機構的設立和法規的建設。尤其是尚未成為國家重點風景名勝區的地域，必須首先申報國家級風景名勝區，這一點是非常重要的。

六、深入推進綜合整治，做好明年綜合整治全面驗收

今年在各地自查的基礎上，組織開展了風景名勝區綜合整治的省際循環互查，派出了20個檢查組，對20個省份的60個國家級風景名勝區的綜合整治工作進行了抽查，同時也為明年綜合整治的全面驗收做了必要的準備。

綜合各地自查、各檢查組互查以及建設部監督檢查的情況來看，經過連續4年的綜合整治工作，全國187處國家級風景名勝區在理順管理體制、加強規劃管理、拆除違章建筑、改善景區環境、加強核心景區劃定與保護、建立監管信息系統等方面取得了顯著成績，風景名勝區保護和管理工作得到明顯加強，環境質量與整體面貌也有明顯改善。

但是，我們也應該看到，目前各地風景名勝區綜合整治工作進展很不平衡，部分風景名勝區工作沒有明顯起色，有的景區基本的標志標牌都沒有足量設立，違規開發屢禁不止，違法建筑仍在蔓延，規劃編制滯后，管理力度不足，機構虛設等方面的問題都不同程度地存在。下午的會議，還將就省際互查、省內自查、條例宣貫以及風景名勝區綜合整治工作進行總結交流，希望大家暢所欲言，群策群力，共同推進風景名勝區的各項工作。

明年是風景名勝區綜合整治工作驗收年，各省、自治區建設廳和直轄市建委（園林局）要抓緊做好對本地區風景名勝區綜合整治工作的督促檢查，按照建設部的統一部署和要求，集中力量抓好綜合整治檢查驗收，嚴把標準關，按要求進行檢查、評分，匯總上報有關綜合整治情況。建設部將在明年適當時候組織檢查組進行驗收檢查。在各項規定的工作中仍未達標的風景名勝區，特別是沒有完成監管信息系統建設的風景名勝區，要抓緊進行整改。明年綜合整治驗收檢查的重點是工作落后、限期整改的景區。對保護管理水平名列前茅的風景名勝區，可以考慮免檢；對處于中下游管理水平的，要作為綜合整治檢查驗收的主要對象。

各地要深入開展《條例》的宣貫工作，要將貫徹《條例》與綜合整治工作緊密結合，要對照《條例》要求，加大綜合整治工作力度，在機構設置、規劃編制、規范經營、健全制度、設置標志標牌等方面都要取得明顯成效。明年，建設部將對全國187個國家級風景名勝區的綜合整治工作在國家級的媒體上進行排名，對綜合整治工作開展不力、排名處于后5名的風景名勝區，不僅要進行通報批評，而且還要按照《條例》有關規定，進行嚴肅處理。

同志們，風景名勝區工作是保護國家自然和文化遺產資源的一項重要工作。在新的歷史條件下，切實加強風景名勝資源和生態環境保護是一項重要而緊迫的任務。我們肩負著保護好國家和民族以及世界自然文化遺產的重任。做好這項工作，任務光榮而艱巨，任重而道遠。希望同志們發奮努力，不斷進取，為促進我國風景名勝區事業健康持續的發展做出新的更大的貢獻。