淺議民主監督理論

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同志在黨的十七大報告中指出：“發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”。我們黨在中國特色社會主義建設中，積極推進社會主義民主政治建設，形成了民主監督理論。民主監督理論是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一項重要理論基礎。相比較而言，目前對民主監督理論的研究較為薄弱。應當重視對民主監督理論的研究，加強對民主監督理論的宣傳。

一、關于民主監督的內涵

我們黨關于民主監督思想的形成，經過了一個較長的時期。這反映了人民民主的發展，也反映了我們黨對監督認識的深入。關于民主監督的思想，經歷了“監督”、“互相監督”、“民主監督”三個發展階段。

第一階段是民主革命時期。早在1938年就提出：“互相規過，是朋友間的美德，也是友黨間應該提倡的作風”。規過的實質就是監督。1941年，在一次邊區會議上的演講中指出：“共產黨員必須聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會”。“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該受人民的監督，而決不應該違背人民的意旨”。1945年7月，在回答黃炎培關于周期律的問題時說，我們已經找到新路，這條路就是民主，只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。這個階段，我們黨提出了監督的概念，把監督當作與黨外人士合作的一項重要內容，而且認識到了監督對民主政權建設的重要意義。

第二階段是建國初至前。社會主義改造基本完成前夕，總結了與派合作的經驗，從建設社會主義的需要出發，明確指出派要長期存在，認為共產黨需要派的監督，派也需要共產黨的監督，提出了“長期共存，互相監督”的思想，并把它確定為我們黨處理與派關系的基本方針。這個階段，我們黨提出了互相監督的概念，并把互相監督作為共產黨處理與派關系的基本方針的一項重要內容。

第三階段是新時期。我們黨非常重視堅持和完善共產黨領導的多黨合作制度，重視發揮派的監督作用。1978年末，鄧小平在一次重要講話中指出：“切實保障工人、農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督”。1979年6月五屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》也采用了民主監督的提法。1980年12月中辦轉發的《全國統戰部長座談會紀要》，把政治協商、民主監督結合起來，作為政協的主要任務提出。1982年12月，全國政協會議通過了新章程，明確規定：政治協商、民主監督是政協的基本職能。后來派在各自的章程中都規定，參政議政、民主監督是自己的主要職能。黨的十二大將“長期共存，互相監督”方針發展為“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”方針。1989年底，中共中央下發了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，提出了民主監督的總原則。從而形成了我們黨關于民主監督的完整思想。這個階段，我們黨提出了民主監督的概念，把民主監督作為社會主義民主政治建設的重要內容，重視在堅持完善多黨合作制度中加強民主監督。

由以上可見，我們黨關于民主監督的思想是隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展的，是隨著共產黨領導的多黨合作制度的完善而豐富的。民主監督這個概念有明確的含義，概括起來說，包括四部分內容：第一，民主監督是人民民主權利的重要組成部分。黨和政府都應當自覺接受民主監督。第二，民主監督有共同的政治基礎。因為民主監督是人民的民主權利的重要組成部分，在實施民主監督時就必須遵守成為人民的共同政治基礎。只有在堅持四項基本原則的基礎上，才能開展正常的民主監督。假如離開了共同的政治基礎，就可能脫離人民的范疇，其監督也就可能不是民主監督了。第三，民主監督的形式是提意見、作批評。由民主監督的性質所決定，其實現形式不是采取強制性的辦法，不具有法律約束力。民主監督是一種權利而不是一種權力。第四，民主監督的目的是實現社會主義民主，建設中國特色社會主義。民主監督可以使黨聽到不同方面的聲音，使決策更加民主化、科學化，調動一切積極因素，從而更好地執政，領導人民建設中國特色社會主義。

二、關于民主監督的功能和作用

在具有鮮明中國特色的政治制度的運行中，民主監督的功能和作用主要表現在：

1、體現社會主義民主的本質要求，有利于社會主義民主的實現。人民的民主權利，包括了知情權、參與權、表達權和監督權。實行民主監督，是實現人民的監督權的重要形式。

2、充分發揮參政黨的作用，有利于組織有序的政治參與。派政治參與包括兩方面的內容：一是利益表達，即代表廣大成員和所聯系群眾的利益，在研究他們意見建議的基礎上，形成政策性的建議；二是向廣大成員和所聯系的群眾，進行政治社會化的工作，使他們了解政治規則、熟悉政治規則，培育參政意識，從而有效地參與政治活動。

3、集思廣益、廣求善策，有利于執政黨的決策更加科學化、民主化。

在發揮民主監督的功能和作用方面，要注意兩個問題：

第一，不要把民主監督和參政議政截然分開。派的基本職能是：參政議政、民主監督。雖然在表述派的基本職能時，都是把參政議政和民主監督分開的，但實際工作中，民主監督與參政議政卻是密不可分。派作為參政黨，其基本職能是一個整體。派在發揮參政議政作用過程中，提意見、作批評，同時也就是在履行民主監督的職能。有些同志所以會看不到民主監督的發展，其中重要原因是把民主監督與參政議政截然分開。他們或者認為，民主監督應當像法律監督、行政監督那樣，沒有那種強制性就不算監督；或者認為，那種參與執法大檢查、對具體案件的監督，才是民主監督。按照這樣的標準，派大量的民主監督工作就被忽略了，也看不到民主監督在實際工作中的發展。

第二，民主監督的功能和作用主要的不在于反腐敗。有些同志在討論加強民主監督問題時，認為目前腐敗問題之所以解決不了，根本原因是沒有加強民主監督。這就提出了民主監督在反腐敗中的作用問題。能不能主要靠民主監督來解決腐敗問題？加強民主監督有利于扼制腐敗，但是民主監督的職能主要不是反腐敗。腐敗問題是各國執政黨和政府面臨的重大問題。要解決腐敗問題，主要靠法治。我國有自己特色的監督體系，比如有法律監督、行政監督、輿論監督和民主監督等。這里要注意兩點：一是不能把監督都歸結為民主監督，因為我國監督體系中還有其他形式的監督，不同的監督有不同的職能和作用；二是不能把反腐敗作為民主監督的主要職能，如果把反腐敗作為民主監督的主要職能，就可能產生這樣的后果：看到腐敗問題沒有很好解決，就認為是因為派沒有發揮民主監督的作用，進而認為派之所以監督不力，是因為派沒有對執政黨進行制約的權力，甚至會懷疑我國的政黨制度。

三、關于民主監督的優勢

在社會主義民主政治建設中，我國形成了具有中國特色的監督體系。不同的監督，有不同的職能和優勢，發揮著不同的作用。這些監督，各有各的特點，都是不可替代的。派的監督，是民主監督。在中國特色的監督體系中，它具有以下優勢：

1、是政黨之間的政治監督。對共產黨進行監督，是派的基本職能之一。各派對共產黨的監督，是參政黨對執政黨的監督，是我國政黨制度的一項重要內容。共產黨接受派的監督，有利于黨和政府決策的科學化、民主化。共產黨是執政黨，需要接受多方面的監督。要鼓勵派和無黨派人士敢于堅持正確的意見，做共產黨的諍友。凡是合理的批評意見，就要虛心接受，努力改正；一時辦不到的，加以解釋，取得諒解；不合理的，就去做工作，講明道理。

2、是高層次的監督。派對共產黨的監督，是高層次的監督。這種高層次，表現在兩個方面：第一是監督者和被監督者的層次高。第二是監督涉及的內容層次高。

3、是決策前的監督。我國監督體系中的其他監督，主要是決策后的監督，是對決策執行情況的監督。決策前進行監督，可以使決策更加完善、更加科學，從而避免出現決策的失誤。

4、是范圍廣泛的監督。民主監督，是提意見、作批評，因而只要是看到了、想到了的事，覺得有必要提出來，就可以通過有關渠道提出來。包括可能在將來出現的問題，也都可以進行提醒。因而，民主監督涉及的范圍往往很寬。

要重視發揮民主監督的這些優勢，而不是把民主監督修改成其他形式的監督。如果民主監督改變了內涵和形式，就喪失了民主監督的優勢，也就不是民主監督了。這對于我國的監督體系來說，是嚴重削弱了，而不是加強了。

四、關于民主監督與法治建設

民主監督與法治建設有密切的關系。要搞好民主監督，必須加強法治建設，但并不等于說可以把民主監督法律化。

1、要搞好民主監督必須加強法治建設。民主監督是人民的民主權利的一部份，法律要體現和保護人民的民主權利。執政者需要接受監督，這已經是一個共識，但問題是這樣的監督應當如何進行。的教訓已經告訴我們，搞大民主，搞運動式的監督，其實不是在發揚民主，而是借了民主之名，行踐踏民主之實。黨的十一屆三中全會以來，黨中央經常強調要加強民主和法制建設。為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化，法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。民主監督的權利，只有在法治的社會里，才能得到保證，才能有效地行使。

2、民主監督不能法律化。民主監督是提意見、作批評，不具有法律效力，但有著自己的優勢。如果將民主監督法律化，使民主監督具有法律效力，那么這就不是民主監督了，而且會改變多黨合作制度中共產黨與派的關系，也會改變我國的政治制度。

五、關于民主監督和政黨制衡

在關于加強民主監督的討論中，有些同志有意無意地按照政黨制衡的思路來研究民主監督，因而得出了不符合實際的看法。民主監督和政黨制衡是分屬于兩個根本不同的政治制度的理論和原則。

民主監督與政黨制衡是根本不同的。第一，民主監督是社會主義民主政治的重要內容；政黨制衡是資本主義民主政治的重要內容。第二，民主監督是以接受共產黨的領導為前提的；政黨制衡是建立在政黨競爭、輪流執政的基礎上的。第三，民主監督的目的是建設中國特色社會主義；政黨制衡的目的是鞏固資本主義制度。派對共產黨的監督，體現了中國政黨制度的特色，體現了中國政治發展道路的特色。加強民主監督，要堅持中國特色政治發展道路，西方的政黨制衡理論不適用于我國的社會主義民主政治建設。