淺議賦予出入境邊防檢查機關

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【內容摘要】作為公安機關的重要職能部門，出入境邊防檢查機關承擔著打擊口岸偷渡活動的重要任務。但是根據目前的偷渡案件辦案分工體制，出入境邊防檢查機關不能偵辦口岸偷渡犯罪案件，此類案件要移交公安刑偵等相關部門辦理。在這移交辦案的過程中，存在諸多弊端，客觀上使削弱了打擊犯罪的力度。目前已不能適應日益嚴峻的偷渡犯罪形勢了。為了使出入境邊防檢查機關更好的行事職權，更好地擔負起新世紀新階段的三政治社會責任和維護戰略機遇期社會穩定的總任務。本文就此提出了對目前辦案分工體制改革的意見，并從理論和實踐兩方面作以簡要分析。

【關鍵詞】出入境邊防檢查機關口岸偷渡案件刑事偵查權辦案分工體制

出入境邊防檢查機關，是由國家在對外開放的海港，陸港和空港口岸設立的檢查機關，依法代表國家對出入境人員及其行李物品和交通運輸工具實施邊防檢查和監護。其職責主要是：實施出入境邊防檢查，打擊非法移民活動，查處違反出入境管理法律法規和妨害國（邊）境管理秩序的違法犯罪行為，維護出入境秩序和國家的主權和安全。

口岸偷渡是偷越國（邊）境行為的一種，是指違反國家出入境管理法律法規，逃避或欺騙出入境邊防檢查，通過持用偽假出入境證件或使用其他非法手段從我國開放的口岸出入國（邊）境的行為。打擊口岸偷渡是邊防檢查機關的主要任務。

一、賦予出入境邊防檢查機關刑事偵查權的必要性

近年來，各邊防檢查站雖然不斷加強宣傳和打擊力度，查處了大量的口岸偷渡案件，但是口岸偷渡活動依然非常嚴重。據公安部出入境管理局統計：全國邊防檢查站查獲的偷渡人員，1990年為1897人，1995年為4205人，2004年人。偷渡人數逐年大幅上升，形勢嚴峻。現在全國主要的邊防檢查站幾乎每天都要處理數起甚至十數起情況各異的口岸偷渡案件。

偷渡案件居高不下，除經濟和社會原因以外，與相關職能部門打擊不力有很大關系。根據目前偷渡案件辦案分工體制的規定，邊防檢查機關對于口岸偷渡案件只有行政處罰權，沒有刑事偵查權，如果案件涉嫌觸犯刑律，需要追究偷渡責任人的刑事責任，則要移交公安刑偵部門辦理。公安部的文件《關于執行兩個實施細則修訂內容的說明》對此有明確規定（兩個實施細則是指《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》和《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》）。事實上，出入境邊防檢查機關和公安刑偵部門之間的這種移交辦案關系，客觀上造成了對偷渡案件打擊不力的嚴重后果，許多地方“以罰代刑”情況嚴重，很多案件沒有依法處理，責任人沒有得到應有的懲罰。邊防檢查站查獲的很多口岸偷渡犯罪案件由于主客觀的原因在移交中出了問題。據美蘭出入境邊防檢查站統計：該站查獲的偷渡案件被移交追究刑事責任的2003年前基本為零，2003年--2005年每年在2人左右，偷渡人員與被追究刑事責任人員之比不到百分之一。另據公安部邊防局統計，2004年全國查獲的偷渡組織者運送者中依法判刑的僅占3%。邊防檢查站不得不對很多本應追究刑事責任的偷渡責任人進行行政處罰了事。這樣無形中導致對偷渡案件的打擊不力乃至縱容。實踐證明，目前的偷渡案件辦案分工體制已不能適應形勢發展的要求了。

偷渡不但嚴重影響我國的國內社會秩序尤其是出入境秩序，而且在國際上也造成了極壞影響。如英國多佛港發生的中國公民集裝箱偷渡慘案，嚴重損害了我國的國際形象和正常的國際交往。現在，我國已加入wto，國際交往日益頻繁，出入境手續的簡便和條件的寬松必然導致出入境人數的增加，而口岸偷渡活動必然隨之加劇。為了更好更有力的打擊日益嚴重的口岸偷渡行為，必須改革現有的偷渡案件辦案分工體制，給予邊防檢查站更大的辦案權，即賦予出入境邊防檢查機關偵辦口岸偷渡案件的刑事偵查權。

二、賦予出入境邊防檢查機關刑事偵查權的重要性

（一）賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權是辦案權與事權相一致原則的具體體現

公安部在其文件《公安部刑事案件管轄分工規定》中指出，刑事案件管轄的原則是：1.辦案權與事權相一致，即與各部門職責權限管理職能相一致。2.明確責任，減少交叉，加強配合，實行偵審一體化體制，一般不移送其他偵查部門，避免互相扯皮，推委。3.充分考慮各有關業務部門的實際情況，如機構設置以及各部門辦案力量等。根據這一原則精神，公安機關的各有關業務部門基本上都有了自己業務范圍的刑事偵查權。如：消防部門有對于“失火罪”和“消防責任事故罪”的刑事偵查權，交通部門有對于“交通肇事罪”的刑事偵查權，邊防部門有“三類六種案件”的刑事偵查權。而出入境邊防檢查機關卻沒有自己工作范圍內的口岸偷渡案件的刑事偵查權，這是不符合原則精神的。

首先，對于出入境邊防檢查機關來說，無論是國家法律還是公安部內部文件都賦予了它查緝處理口岸偷渡案件的事權。根據《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》以及《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》的規定，邊防檢查站擁有查緝處理口岸偷渡案件的職責即事權。如《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第五章二十四條規定：有下列情形之一的外國人，邊防檢查機關有權阻止出境，并依法處理：1.持用無效出境證件的，2.持用他人出境證件的，3.持用偽造或者涂改的出境證件的。《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》第二章第十五條也賦予了邊防檢查機關對持用他人或偽假出入境證件的嫌疑人限制其活動范圍進行調查處理和處罰的權力。還有公安部文件《關于進一步改革和加強公安出入境管理工作的意見》規定：出入境邊防檢查機關負有打擊非法移民活動、查處違反出入境管理法律法規和妨害國（邊）境管理秩序的違法犯罪行為的職責。公務員之家版權所有

其次，口岸偷渡行為不僅涉及行政違法也涉及刑事犯罪。很多案件涉嫌觸犯刑律，需要追究有關責任人的刑事責任。如根據刑法“妨害國（邊）境管理罪”的有關規定：組織他人偷越國（邊）境的，處兩年以上七年以下有期徒刑，并處罰金（第三節第三百一十八條）；運送他人偷越國（邊）境的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金（第三百二十一條）；為他人提供偽造、變造的護照、簽證等出入境證件的，處五年以下有期徒刑，并處罰金（第三百二十條）；違反國（邊）境管理法規，偷越國（邊）境，情節嚴重的，處一年以下有期徒刑，拘役或者管制，并處罰金（第三百二十二條）。由此可見，一方面出入境邊防檢查機關有相關事權，另一方面該事權的對象涉及刑事辦案，那么很顯然出入境邊防檢查機關不能偵辦口岸偷渡犯罪案件是不合理的

（二）賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權是打擊偷渡工作的重要戰略部署

按照現行規定，對偷渡案件的打擊查處實行“點、線、面”的戰略布局。“點”——各海陸空出入境口岸由出入境邊防檢查機關負責；“線”——沿海沿邊一線由公安邊防部隊負責；“面”——內地大部分地區由公安刑偵部門負責。事實上，目前偷渡案件的高發地主要是在“點”和“線”上，打擊偷渡案件的重擔主要是壓在公安邊防部隊和出入境邊防檢查機關的肩上。如近年來上海查獲的偷渡案件僅各邊防檢查站查獲的就占總數的90%左右。1997年至2000年10月份，山東查獲偷渡韓國案件443起2513人，全都在“點”和“線”上，其中邊境一線查獲75起1582人，開放口岸查獲368起931人。“線”和“面”的負責部門，公安邊防部隊和公安刑偵部門都有相應的刑事偵查權，惟獨出入境邊防檢查機關沒有，遇到偷渡犯罪案件，出入境邊防檢查機關要按照前文提到的規定移交公安刑偵部門辦理。事實上，這幾年的經驗告訴我們，由于主客觀方面的原因，移交辦案的規定使一些案件不能依法得到相應的處理，很多應該嚴懲的責任人逍遙法外，這容易導致在全方位打擊偷渡的布局中出現薄弱環節甚至是漏洞。

（三）口岸偷渡案件自身的特點決定了賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權的必要性

首先，口岸偷渡案件的違法性較為特殊，具有雙重性。偷渡案件多為團伙犯罪，人員中有組織者參與者等，同一案件中的不同人員在案件中的不同性質決定了辦案中對他們要區別對待適用不同法律，有的屬行政違法有的屬刑事犯罪，有的要作行政處罰，有的要追究刑事責任。在邊防檢查站依法查獲的口岸偷渡案件中必然會有相當一部分案件涉嫌觸犯刑律，需要作為刑事案件來辦。于是移交辦案的問題便出現了，前文已經指出，根據目前的辦案分工規定，偷渡案件的刑事偵查由公安刑偵部門負責，邊防檢查站要把案件移交給相關的公安刑偵部門辦理，而不能一案辦到底。然而根據《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》規定，偷渡案件的行政處罰只由邊防檢查站負責執行。所以說，目前的辦案分工規定對案件的辦理進行了人為的不合理的分割，它把對同一案件的兩個環節分給兩個不同的部門承擔。這樣既不利于節省辦案資源及時迅速破案又不利于依法嚴肅辦案。

其次，根據公安部文件《公安部關于妨害國（邊）境管理犯罪案件立案標準及有關問題的通知》，口岸偷渡案件立案標準較寬，有相當一部分案件涉嫌刑事犯罪，要作為刑事案件來辦，如：1.組織他人偷越國（邊）境的，應當立案偵查；2..運送他人偷越國（邊）境的，應當立案偵查；3.為他人提供偽假出入境證件的，應當立案偵查；4.偷越國邊境三次以上的，屢教不改的，或對執法人員施以暴力威脅手段的，應當立案偵查。另外口岸偷渡案件涉及面廣，多為跨國跨省作案，偵查取證難度大，如果依照規定都要移交刑偵部門的話是不現實的。現在刑偵部門辦案壓力一直很重，一波又一波的嚴打專項斗爭如：“打拐、追逃、打黑除惡、打擊車匪路霸、兩搶”等，那哪一項都少不了刑偵部門的參與。同時，刑偵部門往往忙于殺人、搶劫、強奸、爆炸等重大惡性案件的偵查，對于偷渡案件往往因無暇無力顧及而造成接收困難。結果是出入境邊防檢查機關查獲以后移交不好移交，處理不好處理，只好在自己的職權范圍內降格處理，以行政處罰代替追究刑事責任，甚至以罰代刑，結果使一些犯罪分子逍遙法外。

第三，口岸偷渡案件有較強的時效性和連續性取決于賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權的。一般來講，偷渡組織者與參與者在行動中時刻保持著密切聯系，應變能力強，能否抓住時機對破案影響很大。邊防檢查機關在檢查中發現案情以后，可能由于分工規定不能及時走出去偵查，只能移交刑偵部門偵查。這中間往往錯失良機，使真正的犯罪分子如“蛇頭”毀滅證據或聞風而逃，從而逃避法律制裁。如：2000年4月上海虹橋邊防檢查站連續發現三起福建籍“蛇頭”大量拆裝中國因私普通護照騙取韓國簽證近85份的案件。按公安部關于妨害國（邊）境管理犯罪案件立案標準，應立為特大案件。但刑偵部門認為“蛇頭”在外省，管轄有問題，而不接案辦理。直到公安部有關部門出面干預，才接案辦理，但因已錯過時機而一直未破。如果邊防檢查站有刑事偵查權，自己就可以組織力量憑借裝備、人員和情報優勢及時偵查取證，那么案件結果很可能不是這樣。

第四、口岸偷渡案件專業性強是賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權的重要條件。很多作案人員多用偽造變造出入境證件或文件的手段，如整版偽造護照簽證、拆裝資料頁、揭換相片或偽造極少見到的小國家的移民資料等。1997年以來，上海口岸共查獲此類偷渡人數2116人，占偷渡總人數的85%。對付這些帶有高科技專業特點和較強移民知識的偷渡案件，出入境邊防檢查機關擁有最先進的技術裝備和經驗豐富的專業人員，讓邊防檢查機關來偵辦口岸偷渡犯罪案件具有人才和技術優勢。

第五、口岸偷渡案件具有涉外性強的特點是賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權的重要依據。偷渡組織多呈國際化集團化特點，有國際背景，外國人參與較多。1997年上海口岸共查獲組織運送他人偷越國（邊）境分子128人，其中外籍蛇頭46人，旅居境外的華僑15人，香港特別行政區居民11人。同時，近年來，很多國外人員，尤其是第三世界國家人員入境偷渡活動也日益嚴重。如2000年上海虹橋邊檢站查獲104起外國人偷渡入境案件，其中也有涉嫌偷渡犯罪的。這些案件不同于國內公民案件，要求辦案單位有較高的外事工作素質，比如要了解我國與當事人國籍國的有關協議，要了解相關國家的移民法律法規等。在這一點上，作為外事警察的出入境邊防檢查機關顯然要比刑偵部門更適合辦理這些案件。

（四）、出入境邊防檢查機關自身有實力偵辦口岸偷渡犯罪案件是賦予出入境邊防檢查機關刑事偵察權的重要保障。

近幾年來，各邊防檢查站尤其是已改制的檢查站通過改革調整，增加投入，辦案水平有很大提高。大批法律，外語專業的大學畢業生充實進邊檢隊伍，使人員素質有了很大提高。世界先進的技術裝備如文檢儀、edson系統等陸續裝備，通訊和交通設備也不斷更新。為規范辦案，各邊檢站還挑選精通法律的同志組成專門的辦案部門如法制處、法制科等。這些都為邊防檢查站偵辦口岸偷渡犯罪案件提供了保障。實際上，現在一些邊防檢查站已經在具體地作這項工作，如2002年1月中旬福州機場邊防檢查站破獲的“1.13”特大制販偽假護照案，就是由該邊檢站成立的專案組獨立偵破的。

總之，把對口岸偷渡案件的刑事偵查任務交給出入境邊防檢查機關是必要而且可行的。如果賦予出入境邊防檢查機關偵辦口岸偷渡案件的刑事偵查權，邊防檢查站就可以抓住時機，組織精干力量，主動出擊，迅速取證，及時破案。可以對不同涉案人員準確定性，分別處理，有力打擊偷渡犯罪。

綜上所述，時代在發展，社會在進步，反偷渡工作需要與時俱進。實踐證明，舊的偷渡案件辦案分工體制已不能適應反偷渡的需要，不能適應出入境管理工作的要求。新的形勢要求我們改革舊的辦案分工體制。從理論和實踐兩方面來看，賦予邊防檢查機關對口岸偷渡案件的刑事偵查權都具有積極意義。這樣可以加大對偷渡的打擊力度，及時依法嚴厲打擊偷渡犯罪活動，構筑起反偷渡的銅墻鐵壁，維護國家法制的權威，維護正常的出入境秩序，維護國家的主權和安全。