談我國財政政策支持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的通盤考察（上）

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財政政策是世界各國政府追求經(jīng)濟與社會發(fā)展目標、實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要政策手段，在彌補“市場失靈”的資源配置、維護社會穩(wěn)定的收入再分配、保持經(jīng)濟穩(wěn)定的反周期操作等方面，都可以發(fā)揮其功能，服務(wù)于國民經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。

二十世紀年代初，中國在世界范圍的新技術(shù)革命浪潮使經(jīng)濟全球化趨勢方興未艾的當口，發(fā)動了以國家現(xiàn)代化為指向的改革開放。中國的財政政策在改革開放二十余年來的歷程，也沿著建立市場經(jīng)濟新體制的軌跡，在積極借鑒市場經(jīng)驗的同時，結(jié)合本國各階段的具體情況，發(fā)揮了促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的作用。

一、中國改革開放以來財政政策的基本情況與機制轉(zhuǎn)變概述

一從分權(quán)“突破口”到分稅分級框架建立：財政體制變革中財政政策向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變

中國漸進改革的初期，與農(nóng)村改革、建立深圳等經(jīng)濟特區(qū)一道，財政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一：從年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財政體制，改行“劃分收支、分級包干”的分權(quán)型財政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備條件。財權(quán)向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗，又前進到一、二步利改稅，試圖在對外開放、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟、培育市場的大背景下，通過放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，達到搞活企業(yè)、解放生產(chǎn)力的改革目的。

年，以利改稅為基礎(chǔ)，財政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”，年后，又調(diào)整為“多種形式的財政包干”。“分權(quán)”取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問題：地區(qū)割據(jù)、財力分散和運作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。經(jīng)過反復的問題剖析、理論研討、國際經(jīng)驗借鑒和試點經(jīng)驗總結(jié)，中國財政體制改革的基本思路以及財政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，原創(chuàng)：即認識到應(yīng)建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，從政府財力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關(guān)系壓抑和損害經(jīng)濟運行效率的“條塊分割”，從而適應(yīng)市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系，使宏觀經(jīng)濟管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉(zhuǎn)為政府運用政策工具、通過市場中介間接調(diào)控的新經(jīng)濟運行機制。

年，中國推出財政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架，成為由“行政性分權(quán)”分灶吃飯向“經(jīng)濟性分權(quán)”分稅分級的一個里程碑式的轉(zhuǎn)折點。在新體制下，中央、地方劃開事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨立的預算同時也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級別，不再考慮行政隸屬關(guān)系，依法既交國稅，又交地方稅，走向明晰產(chǎn)權(quán)和公平競爭的道路。

這種分稅分級的新財政體制，內(nèi)在地要求財政政策的設(shè)計和運用以經(jīng)濟杠桿經(jīng)濟參數(shù)形式為主，成為中國財政政策在體制模式和經(jīng)濟增長模式“兩個轉(zhuǎn)變”進程中，向市場經(jīng)濟條件下間接調(diào)控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。

二為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系而努力：連年赤字與財政困境

中國“兩個轉(zhuǎn)變”啟動時的“歷史欠賬”堆積如山，為了達到以改革促進發(fā)展和長期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開放與發(fā)展的基本環(huán)境的目的，把握住經(jīng)濟發(fā)展這個“硬道理”，貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問題層出不窮，千頭萬緒，政府體系所需要的財力規(guī)模極大，遠遠超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實壓力因素的綜合和維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財力緊張和明顯的財政困境，赤字連年發(fā)生，持續(xù)至今；財政收入占的比重也在分權(quán)過程中逐年下降，由年的．％降為年的．％，以后才有小幅回升見表一。

表一國家財政收支總額、收支差額及占比重

年份財政收入（億元）財政支出（億元）收支差額（億元）國內(nèi)生產(chǎn)總額（億元）財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（）

注：在國家財政收支中，價格補貼年以前沖減財政收入，年以后列為財政支出。為了可比，本表將年以前沖減財政收入的價格補貼改列在財政支出中。

國家財政收入中不包括國內(nèi)外債務(wù)收入。

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》。

三轉(zhuǎn)軌中政府財力體系的多元化：預算外收支的膨脹與治理

經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中分權(quán)改革的實施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預算外”、“制度外”資金迅速增長，在一些階段甚至急劇膨脹。中國的“預算外資金”早在年代初就為調(diào)動地方、國營企業(yè)“積極性”而設(shè)立，但一向規(guī)模不大，到年代之后，以遠高于預算資金的速度迅猛擴張見表二，年時，已相當于預算資金規(guī)模的．％。到年，改變其管理范圍與統(tǒng)計口徑，將企業(yè)專項基金和稅后留利從“預算外資金”中排除出去之后，由地方財政和政府主管部門掌握的預算外資金年度收入仍相當于預算內(nèi)收入的／以上，年又躍升為．％。年再度調(diào)整預算外資金口徑，不再包括納入預算內(nèi)列收列支的若干項政府基金收費收入，其總規(guī)模仍在預算內(nèi)資金規(guī)模的／左右。在預算外資金旁邊，還有更不透明的第三塊資金，原創(chuàng)：即所謂“制度外資金”或“預算外的預算外”，其總規(guī)模沒有準確統(tǒng)計數(shù)字，內(nèi)容也十分復雜，既包括社會保障的一些基金、政府集資收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金，也包括權(quán)力部門、單位的“小金庫”、“創(chuàng)收”收入和私自從制度內(nèi)轉(zhuǎn)出的資金。據(jù)一些專家估測，高峰時這塊資金也與預算外資金規(guī)模不相上下。年以后，以分稅分級體制為依托，上下結(jié)合地對于已呈明顯弊病的制度外、預算外資金的混亂與失控進行了清理整頓，通過一系列措施加強管理，總的趨勢是先把三塊財力規(guī)范、歸并為預算內(nèi)、外兩塊，再逐步將預算外資金也納入預算內(nèi)管理，最終達到預算對政府財力的完整覆蓋。

四以開放促發(fā)展促改革：應(yīng)對全球化趨勢的財政政策與制度安排

中國的開放，內(nèi)在地包含著正視和自覺參與全球化過程的邏輯和內(nèi)容。開放的多種措施，使市場經(jīng)濟多方面的政策與制度模式，對中國的經(jīng)濟生活產(chǎn)生了種種影響。因此，開放在促進發(fā)展、引進資金和先進技術(shù)的同時，也在促進改革，即引進先進管理經(jīng)驗和引進體制創(chuàng)新的多種配套要素。中國的財稅政策在年代以來積極地促進開放，在與世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等加強聯(lián)系與合作的同時，在擴大開放的過程中，也積極地改造財稅自身的制度安排與政策框架。

表二預算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長速度表—年

年份預算內(nèi)資金收入預算外資金收入

數(shù)量（億元）增長速度（）數(shù)量（億元）增長速度（）