河道生態治理與修復實踐探討

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摘要：《永定河綜合治理與生態修復總體方案》印發以來，經過5年的治理實踐，永定河初步實現了生態水量統一調度，河湖生態環境質量顯著改善，水旱災害防御能力穩步提升，流域協同治理能力明顯加強，取得了良好的生態效益和社會效益。進入新發展階段，復蘇永定河生態環境任務依然艱巨，水資源統一調度與生態水量保障能力亟待加強，生態系統質量和穩定性仍有待提升，數字孿生永定河亟需建成，流域協同治理體制機制還需進一步完善。對下一步重點工作提出建議。

關鍵詞：永定河；綜合治理；生態復蘇；成效；展望

永定河是京津冀區域重要水源涵養區、生態屏障和生態廊道。20世紀80年代以來，永定河水資源過度開發、環境承載力差、水污染嚴重、河道干涸斷流、生態系統嚴重退化、部分河段防洪能力不足等問題突出。為推動京津冀協同發展國家重大戰略部署，落實《京津冀協同發展規劃綱要》提出的推動永定河等“六河五湖”生態治理修復要求，2016年12月，國家發展改革委、水利部、原國家林業局聯合印發《永定河綜合治理與生態修復總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。《總體方案》實施5年來，通過上下游系統治理、協同治理，取得了顯著成效。

一、成效與啟示

5年來，永定河綜合治理與生態修復工作扎實推進，《總體方案》中規劃建設的78個重點項目已開工56個，批復投資185.7億元，累計安排中央投資42.5億元。永定河綜合治理與生態修復工作目前已取得階段性成效，綠色生態河流廊道初步形成，生態功能逐步復蘇。

1.主要成效

（1）強化水資源統一調度，“流動的河”持續增加完善流域水資源配置工程體系，打通引黃北干線向永定河生態補水通道，完成萬家寨引黃工程總干擴機工程，完成南水北調中線、小紅門再生水向永定河生態補水工程，永定河流域水網工程體系初步建成，區域水資源優化配置格局初步構建，增強了首都供水安全保障能力。協調京津冀晉四省市及永定河流域投資有限公司（以下簡稱流域投資公司）共同簽訂《永定河生態用水保障合作協議》，建立永定河生態用水長效機制。推動當地水、再生水、引黃水和引江水“四水統籌”，強化官廳、冊田、友誼、東榆林、響水堡、鎮子梁和壺流河水庫“七庫聯調”，5年來累計向永定河生態補水21.5億m3。2021年永定河實現26年來首次865km河道全線通水，有效保障了北京冬奧會、冬殘奧會生態用水需求，階段性完成“流動的河”目標。（2）推進流域系統治理，“綠色的河”逐步顯現按照“治理、恢復、涵養、提升”原則，推進山水林田湖草沙系統治理，5年來上游地區新增水源涵養林面積6.65萬hm2，流域森林覆蓋率由20.8%提高到28%，生態安全屏障日漸穩固。上游大同、朔州地區累計壓采地下水0.9億m3，平原地下水水位較2017年初平均回升2.95m，最大回升點達到17.8m，生態補水期間河道10km內地下水水位平均回升1.45m，山前河段平均回升達到3m以上。Ⅲ類及以上水質河長由34%增加到81.7%，累計調查發現高等植物386種、魚類49種，官廳水庫、桑干河等生態敏感區鳥類達到360余種，濕地鳥類種群數量逐年增加，黑鸛、丹頂鶴等多種珍稀鳥類重現永定河，國家級、省級濕地公園達到19個，河湖生態系統質量明顯改善，綠色生態河流廊道初步建成。（3）加強水域空間管控，“清潔的河”效果明顯強化流域河湖水域空間統一管理，永定河干流、支流和重要水庫分級分段設置省、市、縣、鄉鎮四級河長456名，村級河湖長1200余名，實現了河湖水域河長全覆蓋。為切實管護好“盛水的盆”，水利部海河水利委員會（以下簡稱海委）持續開展“清河行動”和“清四亂”專項行動，推動河湖面貌和環境質量持續改善，基本實現“四亂”全線清零，清除河道內各類垃圾400多萬m3。2020—2021年連續兩年組織京津冀晉四省市水行政主管部門和流域投資公司聯合開展“關愛河流保護永定河”活動周，沿線共有1000余人、10余個環保公益組織參加活動，營造了全社會共同關愛保護河湖的良好氛圍。（4）完善流域防洪工程體系，“安全的河”穩步推進《總體方案》從流域整體著眼，進一步優化防洪工程布局，按照永定河下游100年一遇、桑干河10年一遇（重點河段按20年一遇）、洋河20年一遇防洪標準，開展了永定河及桑干河、洋河防洪薄弱環節治理，新建及加高加固堤防279km，險工險段治理12.8km，干流堤防達標率由78%提高到85%，永定河及重要支流防洪工程體系逐步完善，防洪安全隱患逐步排除；按50年一遇蓄洪標準，新建北京大興國際機場滯洪一期工程，可滯洪量約330萬m3，有效保障了流域大中城市、國家重大基礎設施及新機場臨空經濟區防洪排澇安全。（5）推動水利信息化建設，加快推進智慧永定河建設《總體方案》遵循智慧水利建設總體思路和框架，堅持數字賦能，圍繞流域水資源調度、水環境保護、水生態修復等管理需要，以“監督、監控、評價、評估、調度、預警”為核心功能，基本建成服務于永定河水資源統一調度管理的信息化系統。搭建基于三維仿真技術的數字永定河平臺，基于在線模型的生態水量調度輔助決策和精細管理，初步構建生態水量調度“四預”功能，提升永定河綠色生態河流廊道協同管理能力，為數字孿生永定河及智慧永定河建設奠定了良好基礎。（6）堅持流域治理兩手發力，流域治理一體化新模式形成共識按照“區域協同、互惠共贏、科學運營、穩步推進”原則，永定河沿線京津冀晉四省市人民政府通過協商，引入戰略投資方中國交通建設集團有限公司，共同出資組建流域投資公司，探索投資主體一體化帶動流域治理一體化的新模式。通過不斷強化流域公司紐帶作用，逐步探索政府市場“兩手發力”規律，形成流域上下游聯動、政府市場聯手和共商、共建、共治、共享治理模式，初步形成了流域綜合治理的“永定河樣本”。

2.經驗啟示

總結5年來的工作，主要有以下經驗啟示：一是思想引領。深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和關于治水重要講話指示批示精神，緊緊圍繞新發展階段人民日益增長的美好生活需要，推動京津冀協同發展在生態領域率先突破。二是高位推動。國家發展改革委會同水利部及京津冀晉等省市成立了永定河綜合治理與生態修復部省協調領導小組，統一領導永定河綜合治理與生態修復工作，形成頂層決策合力。水利部高位推動復蘇河湖生態環境行動，為永定河全線通水提供了根本保障。三是協同治理。充分發揮流域機構作用，統籌推動流域上下游、左右岸、干支流的協同治理、統一治理。海委會同京津冀晉四省市及流域投資公司共同簽訂了《永定河生態用水保障合作協議》，建立永定河生態用水長效機制，推動永定河生態水量統一調度，充分保障了河湖生態水量。四是機制創新。創新成立流域投資公司，引入市場參與模式，推動政府市場聯動和共商、共建、共治、共享，探索投資主體一體化帶動流域治理一體化新模式，促進政府與市場“兩手發力”，為永定河生態修復注入強大動力。

二、流域存在的問題

永定河流域水資源稟賦差、自然生態系統脆弱，生態系統修復過程較長。隨著全球氣候變化日益加劇，對流域水生態系統的質量和穩定性也帶來了極大挑戰。（1）農業節水政策未全面落實永定河流域農業用水占比高達61%。“以水定需、量水而行”尚未得到全面落實，水資源節約集約利用水平不高，水資源剛性約束作用尚未完全發揮，農業用水管理粗放，超定額用水、無序取水及違規取水現象仍然存在；合理的水價形成機制未能普遍建立，農業水價遠低于供水成本，水費收入難以滿足供水工程運行維護需要，影響農業節水工程良性運行。（2）防洪排澇薄弱環節未根除永定河流域防洪工程體系初步形成，防洪標準基本達到100年一遇，但平原河段治理工程尚未完全實施，部分河段堤防超高不足，險工險段尚未全面治理，主槽淤積、河道采砂遺留問題影響行洪安全。（3）生態系統質量和穩定性待提升永定河上游地區仍有1.3萬hm2水土流失面積需要治理，森林單位面積蓄積量42.7m3/hm2，與全國平均89.8m3/hm2有較大差距，幼齡林占比高，生態效益相對較低，水源涵養功能尚未得到穩定發揮。永定河平原河段周邊地下水虧空尚未得到完全彌補，河道生態水面不能得到有效維持，河灘地植被仍需進一步恢復，生態水量保障工程體系仍需進一步完善。流域生態監測和評估體系仍需完善。（4）流域協同治理機制需完善生態水量調度缺乏長效管理機制，生態補水費用分攤機制需要進一步完善。市場機制在資源配置、節約用水、資金籌措、工程管護等方面的作用尚未得到充分發揮，運維模式與現行政府采購政策無法銜接，運維資金與政府財政預算接口不暢。上下游之間橫向水生態補償機制和生態產品價值實現機制尚未建立。

三、下一步重點工作

進入新發展階段，永定河綜合治理與生態修復面臨新形勢和新要求。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出，加強重要生態廊道建設和保護，加大重點河湖保護和綜合治理力度；綱要的102項重大工程專欄中，明確提出“實施永定河綜合治理”。水利部黨組提出水利高質量發展的六條實施路徑，要求加快復蘇河湖生態環境。為了鞏固治理成果，提升治理水平，海委按照永定河綜合治理與生態修復部省協調領導小組的安排，會同有關單位，完成《總體方案》修編工作。2022年9月，國家發展改革委、水利部、國家林業和草原局聯合印發了《永定河綜合治理與生態修復總體方案（2022年修編）》（以下簡稱《總體方案（2022年修編）》），為“十四五”時期永定河的綜合治理和復蘇生態環境指明了方向。下一步重點做好以下工作。（1）強化統一規劃，加快推進《總體方案（2022年修編）》實施對表對標習近平總書記關于治水重要講話指示批示精神，按照水利高質量發展要求，立足提升大江大河大湖生態保護治理能力，加快復蘇河湖生態環境。重點圍繞水資源節約高效利用，加強流域上游地區農業節水改造；進一步完善永定河生態水網體系，統一調度生態水量，實現水流貫通；立足提升洪水防御能力，加快永定河防洪薄弱環節治理；落實預報、預警、預演、預案“四預”措施，推進數字孿生永定河建設，加快推進《總體方案（2022年修編）》各項工作落實落地。（2）強化統一調度，提高生態需水量保障程度強化水資源剛性約束，深入推動官廳水庫上游地區節水，全面復核大中型灌區取水許可，實現桑干河、洋河沿線取水許可全覆蓋，實施總量強度雙控，嚴格大中型灌區計劃用水監督、管理和考核。通過加強沿線取用水監管，完善節水激勵約束機制等措施，提高河道生態補水輸水效率，保障生態水量下泄目標。加強生態水量統一調度，繼續落實《永定河生態用水保障合作協議》，海委依據水利部授權，負責組織、協調和監督永定河水量統一調度工作，制定年度生態水量調度計劃，對水資源實施統一調度。（3）強化統一治理，推動綠色生態廊道建設完善永定河生態水網一體化布局，立足流域整體和水資源空間均衡配置，在上游實施萬家寨引黃能力提升改造工程，實施引黃北干線1號隧洞出口下游河道卡口改造，實施墻框堡水庫與桑干河連通。在下游平原段實施南水北調中線廊涿干渠與永定河連通工程，以及支流間區域內連通互濟。基本建成永定河生態水網體系，提高向永定河生態補水能力。充分發揮流域機構作用，按照“一個防洪體系、一套河流樁號、一個高程系統、一條水面線”的原則，嚴格防洪體系與生態治理設計把關審核。統籌推動流域上下游、左右岸、干支流的協同治理、統一治理。（4）強化統一管理，完善管理體制機制制定永定河水量調度管理辦法，進一步明確水量調度方式、調度權限、調度計劃、取用水管理、水量監測與發布及監督管理等，為統一調度提供制度保障。按照“成本共擔、效益共享、合作共治”的原則，研究提出官廳水庫以下生態補水費用分攤方案，完善《永定河流域橫向水生態補償實施方案》，為保障“流動的河”提供長效機制。建立跨區域河長聯動機制，協調解決跨區域、跨部門重大問題。深化政企合作關系，建立“河長”與“河工”合作模式。（5）堅持數字賦能，加快數字孿生永定河建設加快推進《數字孿生永定河先行先建實施方案》，結合永定河水資源實時監控與調度系統實施，充分運用信息化前沿技術，按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求，充分利用云計算、數字孿生等新一代信息技術，推進數字孿生永定河建設，構建數字孿生平臺，完善水利感知網，建設智能業務應用體系，打造“2+N”智慧應用體系，建成具有“四預”功能的數字孿生永定河，實現數字化場景、智慧化模擬、精準化決策。（6）深化改革創新，豐富流域治理實踐多渠道拓展資金來源。鼓勵各地通過地方政府專項債券方式支持永定河項目建設。繼續支持加強銀政企對接，進一步深化開發銀行、流域公司、地方政府等各方的對接聯系，做好融資工作。支持流域投資公司豐富項目融資手段，推動設定永定河綠色發展股權投資基金，探索建立流域生態產品價值實現機制。依托流域自然資源、人文資源、產業匹配、市場需求等條件，研究利用生態產品價值的多元收益反哺永定河流域的生態治理。通過持續開展永定河綜合治理與生態修復工作，展望2035年，永定河流域水源涵養功能穩定發揮，河湖生態系統質量明顯提升，防洪排澇薄弱環節徹底根除，生態產品價值實現機制得到有效轉化，永定河將實現“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的預期目標，真正成為水清岸綠、健康宜居的“幸福河”。

作者:戶作亮 單位:水利部海河水利委員會