雙城經濟圈建設路徑和對策

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縣域地區(qū)作為關鍵要素在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著不可或缺的作用。2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》為縣域地區(qū)經濟社會未來發(fā)展明確了方向。推動縣域經濟高質量發(fā)展，是支撐四川“一干多支、五區(qū)協同”“四向拓展、全域開放”發(fā)展戰(zhàn)略的重要基石，在“成渝地區(qū)雙城經濟圈建設”國家戰(zhàn)略中，對川渝兩省市整體協調發(fā)展更具有現實意義。近年來四川縣域經濟發(fā)展方興未艾。然而，四川縣域經濟高質量發(fā)展過程中依然存在一系列瓶頸問題：規(guī)劃不科學，專業(yè)化程度不夠高，產業(yè)同質化現象較重，發(fā)揮“市帶縣”作用不足，跨地區(qū)聯合協作有待加強等。因此，本文通過實地調研和文獻研究，充分探討、分析、總結和提出推動四川縣域經濟高質量發(fā)展促進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的路徑和對策。

一、四川縣域經濟發(fā)展歷史和現狀

自秦朝置縣以來，四川就開始形成以小農經濟為主體的縣域經濟體系。在封建王朝“重農抑商、閉關鎖國”大勢之下，加上巴蜀地區(qū)位于西部邊陲，“蜀道難，難于上青天”的交通狀況，四川縣域經濟產業(yè)底子單薄、質量不高、數量不多，整體商品交換意識不強，發(fā)展不及沿海地區(qū)。隨著歷史的發(fā)展，特別是中華人民共和國成立后，四川縣域經濟迎來了三次跨越式發(fā)展。第一次是1950年土地改革，四川各縣鄉(xiāng)農民獲得土地和農業(yè)生產資料。到1952年，四川糧食產量超解放前最高年產糧20%左右。1952~1958年之間，四川縣域地區(qū)生產總值平均增長6%左右，縣一級經濟占據四川經濟主體地位。第二次是1978年改革開放實施家庭聯產承包責任制，四川以農業(yè)農村經濟為主體的縣域經濟又一次得到跨越式發(fā)展。第三次是近十幾年來四川縣域經濟加速發(fā)展。2021年生產總值超過百億元的縣（市、區(qū)）有125個，占四川縣域地區(qū)總數68.3%，比2012年增加40個，其中超千億元的有11個，比2016年增加8個。此外，西昌和簡陽躋身全國縣域百強，10個區(qū)（包括：成都市武侯區(qū)、雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)、金牛區(qū)、青羊區(qū)、錦江區(qū)、郫都區(qū)、成華區(qū)，宜賓市翠屏區(qū)，綿陽市涪城區(qū)）被評為全國百強區(qū)。

二、當前四川縣域經濟發(fā)展存在的問題

（一）規(guī)劃不科學

四川不少縣域地區(qū)嘗試給縣域經濟構建一個具有普遍化發(fā)展的模式，嫁接一些看起來十分光鮮的“他山之木”，發(fā)展規(guī)劃不科學。這些年，四川部分縣域地區(qū)在發(fā)展過程中，沒有開發(fā)利用好優(yōu)勢和特色資源，一味追求所謂“歷史名城”“文化名城”“旅游名城”，大興“仿古造城”，斥巨資修建豪華酒店，打造地標建筑，所造“古鎮(zhèn)”“名城”“景區(qū)”千篇一律、毫無特色，既留不住游客，又不足以支撐當地經濟社會發(fā)展。

（二）專業(yè)化程度不夠高

以河北省滄州市為例，其所轄每個縣根據自身資源要素優(yōu)勢和特色，都做出各自產業(yè)的金字招牌，比如吳橋縣“減速機”、青縣“紅木家具和化妝刷”、海興縣“不銹鋼餐具”等。而四川像宜賓“酒都”、瀘州“酒城”之類具有產業(yè)專業(yè)性和區(qū)域經濟特色性的縣域地區(qū)還不夠多，大多數縣（市、區(qū)）精準定位不顯著，專業(yè)化程度不夠高，產品缺乏特色，上下游產業(yè)鏈不通暢，市場競爭力有待提升。

（三）產業(yè)同質化現象較重

四川縣域地區(qū)農業(yè)農村經濟同質化較為突出。從2010年開始四川花椒種植面積逐年增長，2020年達到500余萬畝，居全國首位，其中，300多萬畝是青花椒，占總面積66.7%，范圍涵蓋全省21個市（州）、144個縣。然而，從全國來看，花椒種植面積也在大幅增大。比如，四川周邊陜甘渝黔滇五省市政府幫扶資金很大部分投入到花椒生產，且花椒收購價格2020年已至保本紅線。四川傳統花椒種植業(yè)大部分種植青花椒，如果沒有很好與機械采摘、冷藏保鮮、儲存運輸、深度加工配套，就是一個低效高風險產業(yè)。隨著市場飽和度升高，“產大于銷、椒賤傷農”的風險逐漸凸顯。

（四）發(fā)揮“市帶縣”作用不足

縣域地區(qū)是我國行政區(qū)劃的一個基本單元，不但負責經濟的組織和發(fā)展，還涉及公共管理事務的管理，包括基礎設施建設等。這就需要一定的公共財力保障和外部注入“造血”能力的支持，通過優(yōu)化行政區(qū)劃以及建立和完善區(qū)域性產業(yè)政策，加大“市帶縣”“科研院校人才支縣”等機制的杠桿作用，否則不太可能憑借有限資源和條件實施積極產業(yè)政策，推進縣域經濟實現跨越式高質量發(fā)展。

（五）跨地區(qū)聯合協作有待加強

四川隨著改革開放在80年代中期曾一度率先融入“西南四省區(qū)五方經濟協調會”，牽頭組織“川渝黔毗鄰11縣經濟聯合協作會”，每年由成員縣輪流牽頭舉辦“毗鄰地區(qū)經濟協作年會”，研討打破毗鄰地區(qū)貿易封鎖，協調主要農產品收購政策和價格無序競爭，共享文化旅游市場資源，交流縣域經濟發(fā)展經驗教訓，促進毗鄰地區(qū)協同發(fā)展。現在川渝各地在經濟、文化、社會方面仍保留必要交流與合作，但類似“川渝黔毗鄰11縣經濟聯合協作會”的組織和相關活動已經減少。

三、推動四川縣域經濟高質量發(fā)展促進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的路徑和對策

（一）謀劃上科學長遠

第一，貫徹“成渝地區(qū)雙城經濟圈建設”國家戰(zhàn)略，謀劃四川縣域經濟高質量發(fā)展策略。把握推動四川縣域經濟高質量發(fā)展和《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》的契合點，消除行政體制障礙，加強與重慶毗鄰地區(qū)聯手協同。貫徹“區(qū)域協調發(fā)展”戰(zhàn)略，形成“以城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展”的新模式，充分發(fā)揮“市帶縣”的作用，助推四川縣域經濟高質量發(fā)展。第二，貫徹“長江經濟帶發(fā)展”國家戰(zhàn)略，嚴抓生態(tài)環(huán)境共同防治。四川長江沿線發(fā)展縣域經濟，務必堅持“生態(tài)優(yōu)先”的原則。特別是攀枝花、宜賓、瀘州所轄各縣域地區(qū)充分利用港口優(yōu)勢，注重挖掘臨港經濟效能，依托長江黃金水道港口優(yōu)勢，連接長江經濟帶和“一帶一路”建設。第三，根據客觀經濟發(fā)展規(guī)律，加快優(yōu)化四川縣域經濟產業(yè)結構。逐漸轉變三次產業(yè)貢獻地區(qū)生產總值比例順序由“一二三”到“二一三”再到“三二一”，這是現代社會產業(yè)經濟發(fā)展演變必然趨勢。根據重慶毗鄰地區(qū)產業(yè)發(fā)展情況，錯位調整結構，增強四川縣域經濟核心競爭力。第四，科學合理規(guī)劃，研究擘畫發(fā)展藍圖。四川縣域經濟發(fā)展應從歷史沿革入手，認真總結經驗教訓，充分利用好特別是甘孜州、阿壩州、涼山州所轄各縣域地區(qū)的生態(tài)、自然、紅色資源，重點做好保護和發(fā)掘，切實把三類特色資源轉化為促進經濟高質量發(fā)展和增加當地居民收入的優(yōu)勢。

（二）發(fā)展上揚長補短

首先，形成“內外合力”推動四川縣域經濟高質量發(fā)展。一是對內全面激發(fā)內生動力，逐漸實現由“點狀聚集”向“面狀輻射”演變，促進四川各縣域地區(qū)協同發(fā)展。充分發(fā)揮四川縣域經濟發(fā)展較好縣（市），比如彭州、南部、三臺等的引領示范帶動作用。成渝地區(qū)雙城經濟圈內成都平原經濟區(qū)、川東北經濟區(qū)、川南經濟區(qū)重點培育四川縣域經濟強縣，比如仁壽、大竹、瀘縣等，圍繞都市、服務都市找準定位，把握位于成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展主軸的機遇，成為重要節(jié)點城市促進產業(yè)發(fā)展，帶動川西北生態(tài)示范區(qū)和攀西經濟區(qū)縣域經濟高質量發(fā)展。二是對外深入加強與東部地區(qū)戰(zhàn)略合作，全面深化改革開放，促進東西部區(qū)域經濟協同發(fā)展。充分學習東部地區(qū)發(fā)展思路、管理模式以及技術，以東西部結對發(fā)展為契機，助推“浙江對口幫扶四川68個縣”成勢見效，把東部地區(qū)人才、技術、資本、管理等與四川縣域地區(qū)土地、勞動力等優(yōu)勢資源綜合利用起來。重點推動合作產業(yè)園建設，根據市場規(guī)律，提升四川縣域經濟高質量發(fā)展勢能，實現當地居民就近就地就業(yè)，以此增加收入、創(chuàng)造更多的財富。其次，強化基礎設施建設以適應四川縣域經濟高質量發(fā)展。一是以《成渝地區(qū)雙城經濟圈綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃》為指導，通過調整與完善基礎設施建設規(guī)劃，重點推進川渝高竹新區(qū)、萬達開川渝統籌發(fā)展示范區(qū)、資陽大足文旅融合發(fā)展示范區(qū)、遂寧潼南川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)等交通融合發(fā)展試點，優(yōu)化四川縣域地區(qū)交通基礎設施建設和城市基礎設施建設，構建以都市圈為主體，發(fā)展主軸和縣域地區(qū)相互促進的區(qū)域發(fā)展模式，推動四川各縣域地區(qū)集群發(fā)展。二是在成渝地區(qū)雙城經濟圈內沿主要交通線集聚產業(yè)發(fā)展樂至、安岳、隆昌等縣域地區(qū)，形成經濟發(fā)展主軸線，進而擴大周邊輻射范圍，促進四川縣域經濟高質量發(fā)展。最后，升級四川縣域經濟產業(yè)結構。一是成都、綿陽所轄及周邊各縣域地區(qū)抓住建設“中國西部(成都)科學城”“中國(綿陽)科技城”的機遇，借助當下產業(yè)集群優(yōu)勢以及現代制造業(yè)演進趨勢，運用AI、大數據等新興技術賦能傳統制造業(yè)，科學完善產業(yè)布局。二是成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展主軸上眉山、樂山、資陽等所轄縣域地區(qū)立足發(fā)揮獨特文旅資源，推動文旅產業(yè)實現優(yōu)質提檔；達州、廣安、遂寧、內江、瀘州所轄各縣域地區(qū)與重慶毗鄰地區(qū)加強融合發(fā)展；四川省內長江重要支流———沱江，沿江包括綿竹、金堂、富順等縣域地區(qū)，長江沿江包括攀枝花、宜賓、瀘州，以及成都（雙流）空鐵國際聯運港當地和周邊各縣域地區(qū)，把握“一帶一路”建設和擴寬西部陸海新通道的先機，積極發(fā)展現代物流業(yè)。三是遠離成都都市圈和成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展主軸的甘孜州、阿壩州、涼山州所轄各縣域地區(qū)，依托豐富的農業(yè)資源，夯實現代農業(yè)根基，完善現代農業(yè)產業(yè)合理布局，提升現代農業(yè)功能定位，推動康養(yǎng)、旅游、農業(yè)融合發(fā)展；位于成都都市圈和成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展主軸農業(yè)發(fā)展較好的各縣域地區(qū)依托當地及周邊地區(qū)豐富的農副產品和勞動力資源，以食品加工業(yè)和種養(yǎng)業(yè)為主導產業(yè)，提高農業(yè)經濟市場化程度和農村城鎮(zhèn)化水平，促進成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）政策上保障傾斜

建議政策上，經濟方面向產業(yè)引導、招商引資、財政稅收、土地供給等保障傾斜；社會方面向人口流動、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等保障傾斜；人才方面向人才培養(yǎng)、人才引進、干部交流等保障傾斜。通過一系列體制機制改革，改善四川縣域地區(qū)投資環(huán)境，優(yōu)先支持發(fā)展民營經濟，持續(xù)增強四川縣域經濟高質量發(fā)展的能力。主動推進各項政策的制定落實、新舊動能及時接續(xù)轉換，籌劃川渝合作共建重大項目、適時增加重大項目儲備，為促進成渝地區(qū)縣域經濟高質量統籌協調發(fā)展提供有力支撐。

作者：喻春森